Les personnes morales de droit public

Lectures conseillées (outre les manuels de droit) :

L'intérêt général, rapport public du Conseil d'Etat pour l'année 1999.

La personnalité publique, actes du colloque organisé par l'AFDA les 14 et 15 juin 2007, Litec, 2007.

Il n'est pas rare que la doctrine juridique définisse les personnes morales (et notamment les personnes morales de droit public) comme des entités disposant de la personnalité juridique et ayant à ce titre des droits et des obligations. Cette définition méconnaît pourtant la distinction nature/régime propre à la matière juridique. La difficulté tient au fait que la personnalité morale ne fait pas l'objet d'une définition législative et que l'immatérialité de la personne morale fait douter de sa réalité phénoménale (d'ailleurs les personnes morales présentent dans les faits une telle diversité - groupement de personnes physiques et/ou morales ou même groupement de biens - que l'on peut douter a priori de l'unité de la notion).

Certains auteurs de la doctrine tentent pourtant d'en dégager la nature profonde. Elle peut alors être envisagée comme une entité juridique composée le plus souvent d'un groupement dirigé et représenté par des organes propres en vue de la réalisation d'intérêts collectifs distincts des intérêts individuels de chacun des membres du groupement. On comprend alors l'importance de la reconnaissance des droits et obligations des personnes morales : les membres d'une personne morale n'ont intérêt à se regrouper ainsi que si cette dernière dispose de moyens d'action plus efficaces que ceux de chacun de ses membres pris isolément, tandis qu'il est nécessaire pour les tiers que les personnes physiques ne puissent pas échapper à leurs responsabilités (civiles, administratives, pénales) alors qu'elles poursuivraient des objectifs illicites par l'intermédiaire d'une personne morale.

Reste encore à distinguer entre les très nombreuses personnes morales que connaît le droit français et d'abord entre les deux grandes catégories de personnes morales : les personnes morales de droit privé d'une part et les personnes morales de droit public d'autre part. La question se pose alors de savoir quels sont précisément ces intérêts collectifs que peuvent chercher à satisfaire les personnes morales de droit public. On sait que la légitimité de l'action publique repose exclusivement sur la satisfaction (plus ou moins directe) de l'intérêt général. Dès lors, il semble que l'on puisse établir que la satisfaction de l'intérêt général est précisément le but des personnes morales de droit public. Mais plusieurs difficultés surgissent alors. On doit d'abord se demander comment l'intérêt général peut être poursuivi par plusieurs personnes publiques à la fois sans que des divergences de points de vue et donc des conflits (notamment de normes juridiques) n'apparaissent, au détriment de l'unité normative découlant des principes d'unité et d'indivisibilité de l'Etat français consacrés par l' article premier de la Constitution du 4 octobre 1958. Par ailleurs, il apparaît que certaines personnes morales de droit privé ont elles-mêmes pour but la satisfaction de l'intérêt général, ce qui repose la question de la distinction entre les personnes morales de droit public et les personnes morales de droit privé.

DISTINGUER UNE PERSONNE PUBLIQUE D'UNE PERSONNE PRIVÉE

Méthode de distinction (vulgarisation)

La distinction entre la catégorie juridique des personnes morales de droit public et celle des personnes morales de droit privé repose sur la mise en oeuvre par le juge de la technique du faisceau d'indices. Ces indices sont :

• l'origine de la création de l'établissement ;
• l'objet de ses activités (i.e. le but poursuivi) ;
• la soumission éventuelle à un régime exorbitant ;
• l'existence éventuelle d'un contrôle de l'autorité administrative ;
• (la possibilité éventuelle de faire une analogie avec des établissements explicitement qualifiés par le législateur [CE, 1962, cf. Chevassier]).

Cette jurisprudence prend acte de ce que l'intérêt général ne constitue pas aujourd'hui l'objet (ou le but) des seules personnes publiques. D'autres critères sont donc utilisés pour déterminer (souvent de manière assez subtile) la qualité d'une entité donnée. Au premier abord, une partie de ces critères semblent malheureusement méconnaître la distinction nature/régime propre à la matière juridique. Mais cette critique ne tient pas, dès lors que l'on considère que c'est le juge qui utilise ces critères (et non le ou les créateurs de l'entité concernée) et qu'il s'applique ainsi à mettre en exergue la volonté plus ou moins implicite du ou des créateurs de l'entité concernée à partir de la lecture de l'acte constitutif de cette dernière (TC, 1899, Association syndicale du canal de Gignac) ; le régime ne fait alors que révéler la nature et donc la distinction entre les deux perdure. Reste que cette "lecture" de la jurisprudence implique de reconnaître qu'il existe une certaine présomption de légalité des décisions par lesquelles les personnes publiques créent d'autres personnes morales (de droit privé ou de droit public). En effet, si le régime juridique prévu par la décision à l'origine de la personne morale qu'on cherche à qualifier était d'emblée suspect, il ne pourrait pas servir à "révéler" la volonté de l'autorité qui a pris ladite décision s'agissant de la nature de cette personne morale. Précisons que cette présomption de légalité ne concerne en réalité qu'un seul vice de légalité : l'erreur de droit. En effet, ce qui est en cause ici, c'est la possibilité que l'autorité qui a pris la décision de créer une nouvelle personne morale ait méconnu les normes juridiques supérieures prévoyant qu'à telle nature juridique correspond tel régime juridique. Reste à savoir s'il s'agit d'une présomption simple ou irréfragable, une question qui devrait recevoir des réponses différentes selon que c'est une autorité législative ou une autorité réglementaire qui est à l'origine de la personne juridique qu'on cherche à qualifier...

Méthode de distinction (appronfondissement)

Le texte - législatif ou réglementaire - qui crée une structure et la dote de la personnalité juridique [1] peut préciser explicitement la nature publique ou privée de cet organisme. Quoique le juge puisse considérer la qualification retenue par ce texte comme inopportune, il s'estime lié par ce dernier [2].
Lorsqu'un texte juridique n'est pas explicite s'agissant de la nature juridique de l'organisme qu'il crée, le juge s'emploiera à retrouver la volonté de l'autorité créatrice de l'organisme concerné [3]. Soit celle-ci apparaît de manière suffisamment explicite et certaine dans le compte rendu des débats parlementaires au terme desquels a été adoptée la loi ayant institué cet organisme ou dans l'exposé des motifs de l'acte réglementaire à l'origine de cet organisme, soit le juge devra rechercher dans le texte institutif un certain nombre d'indices à partir desquels il déduira la volonté implicite de l'autorité créatrice. Or, il apparaît que certains de ces indices ont fini par perdre de leur pertinence, rendant le travail de déduction du juge particulièrement subtil [4].

CE, 13 mai 1938, Le caractère indifférent de la prise en charge d'une mission de service public
En 1938, le Conseil d'Etat reconnaît la possibilité pour une personne morale de droit privé [5] d'être en charge d'une mission de service public (Caisse primaire " Aide et protection "). Bien que cette distinction n'existât pas encore clairement à cette date, il faut bien reconnaître qu'il s'agissait même dans cette espèce, rétrospectivement, d'une mission de service public à caractère administratif.

CE Ass., 31 juillet 1942, CE Ass., 2 avril 1943, CE Sect., 28 juin 1946, CE Sect., 13 janvier 1961, Le caractère indifférent de la capacité de prendre des actes administratifs unilatéraux
En 1942 et 1943, le Conseil d'Etat reconnaît que certaines personnes morales, bien qu'elles ne puissent pas être qualifiées de personnes morales de droit public [6], peuvent, pour l'exécution des missions de service public [7] dont elles ont la charge, prendre des actes administratifs unilatéraux, à caractère individuel ou même à caractère réglementaire [8] (respectivement,Monpeurt et Bouguen). C'était ériger ces personnes morales au rang d' " autorités administratives " [9]. Mais la juridiction administrative suprême s'était gardée de qualifier les organismes concernés dans ces deux espèces de personnes morales de droit privé, laissant envisager la possibilité de penser qu'une troisième catégorie de personnes morales venait en réalité d'être mise en exergue.
En 1946 et 1961, le Conseil d'Etat explicite ce point : ce sont bien les personnes morales de droit privé [10] qui peuvent, pour l'exécution des missions de service public dont elles ont la charge, prendre des actes administratifs unilatéraux (Morand et Magnier).

Finalement, ces cinq arrêts ont eu pour effet de faire perdre à l'établissement public sa définition traditionnelle de service public doté de la personnalité morale ou de personne morale dotée de prérogatives de puissance publique.

TC, 9 décembre 1899, CE Ass., 23 décembre 1957, TC, 20 novembre 1961, CE, 4 avril 1962, TC, 15 janvier 1968, CE Sect., 13 janvier 1961, TC, 15 janvier 1968, CE, 17 février 1992, La solution : la technique du faisceau d'indices
En 1899, le Tribunal des conflits faisait déjà application d'une technique dont le Conseil d'Etat devait donner la description la plus claire en 1957 : dans le silence ou l'obscurité des textes, c'est " la nature même des règles concernant leur organisation et leur fonctionnement " qui détermine la nature juridique des organismes concernés (voir Association syndicale du canal de Gignac et Barrot). Concrètement, le juge va s'intéresser à l'origine de l'organisme dont il cherche à déterminer la nature juridique, mais aussi au but en vue duquel son activité est exercée, aux rapports qu'il entretient avec les personnes morales de droit public et enfin à l'éventuelle possibilité qui lui est offerte d'exercer des prérogatives de puissance publique [11]. Il faut alors préciser qu'aucun de ces indices ne suffit, à lui seul, à déterminer la nature juridique de l'organisme concerné [12]. Pis, même lorsqu'ils abondent tous dans le sens de la qualification de personne morale de droit public, ils peuvent être mis en échec par une ou plusieurs contre-indications textuelles, c'est-à-dire par des dispositions du texte institutif qui soumettent l'organisme concerné à un régime juridique incompatible avec la qualification de personne morale de droit public (voir CE Sect., 13 janvier 1961, Magnier ; Centre régional de lutte contre le cancer " Eugène Marquis " ; Chevassier) [13].
__________
[1] Par convention, on parlera alors d' " organisme " (tandis qu'on parlera d' " organe " s'agissant d'une structure qui n'est pas dotée de la personnalité juridique).
[2] Ce qui signifie qu'il s'interdit de requalifier différemment l'organisme concerné.
[3] Concrètement, cette hypothèse ne concerne ni l'Etat, ni les collectivités locales décentralisées. En d'autres termes, le juge ne pourra retenir, pour l'essentiel, que la qualification d'établissement public, de groupement d'intérêt public ou encore d'autorité publique indépendante pour les organismes dont il aurait déduit lui-même la nature publique.
[4] En vérité, le juge est même très souvent conduit à examiner, plus ou moins, l'opportunité des différentes qualifications possibles, allant ainsi au-delà du simple travail d'explicitation de la volonté du législateur.
[5] En l'espèce, les caisses d'assurance sociale.
[6] Respectivement, le Comité d'organisation des industries du verre et l'Ordre des médecins.
[7] Encore une fois, rétrospectivement, à caractère administratif.
[8] Le Tribunal des conflits précisera plus tard cette jurisprudence en soutenant qu'une personne morale de droit privé en charge d'une mission de service public à caractère industriel et commercial ne peut pas prendre d'actes administratifs unilatéraux à caractère individuel (Compagnie Air France c/ Epoux Barbier). Les actes unilatéraux à caractère individuel qu'elle prend sont donc nécessairement des actes de droit privé.
[9] Les actes unilatéraux que pouvaient prendre les comités d'organisation n'avaient pas été qualifiés d'acte administratifs unilatéraux par la loi du 16 août 1940 qui les avait créés. Il semble que la notion de service public ait joué ici un rôle important ; le juge a d'ailleurs pris, depuis, l'habitude de qualifier d'actes administratifs unilatéraux les actes unilatéraux pris pour l'exécution d'une mission de service public (voirMorand) ou pour l'organisation des services en charge de cette mission (voir Compagnie Air France c/ Epoux Barbier). Mais plus profondément, ce serait la notion de prérogative de puissance publique qui importerait en réalité : si l'organisme considéré n'agit pas en vertu de telles prérogatives, le juge refuse de retenir la qualification d'acte administratif unilatéral, même lorsque l'acte litigieux aura été pris pour l'exécution d'une mission de service public (Société Textron).
[10] Respectivement, les organisations corporatives agricoles et les groupements de défense.
[11] On remarquera que ces différents indices rappellent les critères qui permettent de distinguer une mission de service public des autres types d'activités.
[12] Sous la réserve suivante : un organisme qui ne peut pas exercer de prérogative de puissance publique ne peut pas non plus être qualifié de personne morale de droit public (opinion de Chapus, DAG-I, p. 182, § 228).
[13] Etant entendu que ces contre-indications textuelles que le juge met parfois en exergue ne constituent bien souvent qu'un argument de façade reprenant le résultat d'un calcul, peu avouable, de l'opportunité de chaque qualification envisageable.

De cette qualification dépendent en vérité un grand nombre de précisions quant au régime juridique applicable à l'entité concernée (des précisions qui ne sont pas nécessairement explicitées dans l'acte constitutif de cette dernière) :

• la compétence juridictionnelle en cas de litige ;
• la possibilité de détenir des biens appartenant au domaine public ;
• la possibilité de conclure des contrats administratifs ;
• la possibilité d'effectuer des travaux publics ;
• la détermination du régime de responsabilité pénale ;
• la possibilité que ses biens fassent l'objet de voies d'exécution privée ;
• la possibilité qu'elle fasse elle-même l'objet d'une procédure de redressement ou encore qu'elle soit mise en liquidation judiciaire.

L'Etat français a connu dans la seconde moitié du XXe siècle une tendance au "démembrement", dont la forme la plus extrême a consisté pour l'Etat à initier la création de personnes morales de droit privé en vue de leur confier des missions d'intérêt général (services publics industriels et commerciaux mais aussi services publics administratifs) et ainsi de faire échapper plus ou moins largement l'exécution de ces missions aux règles du droit public (conformément aux préceptes du New Public Management). Reste que ce qui peut être perçu comme des contraintes du point de vue économique peut être concomitamment analysé comme des garanties pour les droits fondamentaux des citoyens ; d'où la critique que le Conseil d'Etat a pu faire de ce phénomène.

La distinction, au sein de la catégorie des établissements publics, des établissements publics industriels et commerciaux d'une part et des établissements publics administratifs d'autre part connaît une méthode et un intérêt très similaires à ceux ici développés. D'où l'idée qu'il y a aujourd'hui entre personnes morales de droit public et personnes morales de droit privé plus une différence de degré qu'une réelle différence de nature, allant du degré d' "administrativité" - et partant de soumission au droit public - le plus fort (ainsi de l'Etat, des collectivités locales décentralisées et des établissements publics administratifs) au degré le plus faible (ainsi des personnes privées), en passant par des étapes intermédiaires (établissements publics industriels et commerciaux, puis personnes privées chargées d'une mission de service public).

DISTINGUER ENTRE LES PERSONNES PUBLIQUES

On distingue trois catégories (principales ?) de personnes publiques : l'Etat, les collectivités locales décentralisées (ou collectivités territoriales) et les établissements publics.

La question s'est posée de savoir si ces trois catégories de personnes publiques suffisaient à ordonner l'ensemble des personnes morales de droit public existantes. Une partie importante de la doctrine considère aujourd'hui qu'il convient d'ajouter une ultime catégorie, résiduelle : les personnes publiques TC, 2000, sui generis. Les groupements d'intérêt public seraient ainsi des personnes publiques sui generis (GIP-HIS c/ Mme Verdier). Reste que cette catégorie (comme toutes les catégories sui generis ou "innommées" que le droit français connaît) est peu satisfaisante dans la mesure où elle ne présente pas les caractéristiques normales de toute catégorie juridique, à savoir permettre la détermination "mécanique" d'un régime juridique.

Nous avons vu, par ailleurs, que les personnes publiques sont fondamentalement dépendantes de l'Etat. Cela signifie que l'Etat est une personne morale de droit public à part : il est la personne publique première, c'est-à-dire celle qui se trouve être directement ou indirectement à l'origine de toutes les autres personnes morales de droit public. Dit autrement, toutes les personnes publiques ne jouissent pas des mêmes droits... et n'ont pas les mêmes devoirs.

Dépendantes (quant à leur existence, leur organisation et leur fonctionnement), les autres collectivités publiques n'en sont pas moins parvenues à acquérir une certaine autonomie vis-à-vis de l'Etat, c'est-à-dire une certaine liberté (octroyée, limitée et contrôlée par l'Etat) dans la détermination de leur action. En droit constitutionnel, le degré d'autonomie d'une entité vis-à-vis de l'Etat s'apprécie à partir de l'atteinte portée aux trois critères de l'indivisibilité de l'Etat que sont l'unité de la souveraineté, l'unité du territoire et l'unité du peuple. Car il faut bien admettre que la République n'est indivisible que sous réserve des différentes dérogations prévues par des normes de valeur constitutionnelle.

Le processus consistant à renforcer l'autonomie des personnes morales de droit public autres que l'Etat est appelé "décentralisation". Un rapide historique du processus de décentralisation fonctionnelle montre que la liberté d'action de ces personnes morales s'apprécie à partir de certains critères :

• la personnalité juridique elle-même (en ce qu'elle permet d'avoir ses propres biens, ses propres agents, son propre budget, etc.) ;
• l'élection des organes délibérant et exécutif ;
• la suppression de la tutelle administrative (sic) ;
• les moyens (financiers, humains et matériels) propres ;
• le pouvoir réglementaire (d'exécution des lois, voire autonome).

L'autonomie se distingue de l'indépendance en ce qu'une collectivité publique indépendante de l'Etat est elle-même un Etat (ce qui signifie, au passage, que les autorités administratives indépendantes disposant de la personnalité juridique ne sont pas indépendantes au sens constitutionnel mais au sens administratif), tandis qu'une collectivité publique disposant d'un certain degré d'autonomie vis-à-vis de l'Etat n'est pas un Etat. En vérité, derrière cette apparente différence de nature entre collectivité publique autonome et collectivité publique indépendante on trouve de nombreux degrés d'autonomie, les plus extrêmes caractérisant des situations très proches dans les faits de celle d'indépendance ( cf. situation de la Nouvelle-Calédonie et de la Polynésie française).

A la question Est-il possible que le processus de décentralisation aboutisse à l'indépendance des personnes publiques créées par l'Etat ou du moins à la transformation d'un Etat unitaire en Etat fédéral ?, que faut-il alors répondre ? La France semble avoir connu plusieurs cas de figure. D'abord l'indépendance soudaine de certains de ses territoires. Ensuite l'autonomie soudaine et poussée de certaines de ses collectivités (dites depuis "à statut particulier"). Enfin l'autonomie progressive des autres collectivités locales décentralisées. Si l'on s'en remet à Georges Scelle - pour lequel le fédéralisme se caractérise par l'autonomie des Etats fédérés, la superposition des Etats fédérés d'une part et de l'Etat fédéral d'autre part et la participation des Etats fédérés au gouvernement de l'Etat fédéral - et à Maurice Hauriou - pour lequel la décentralisation n'est pas un phénomène administratif mais constitutionnel (nous comprenons politique) - il y a moins une différence de nature que de degré entre Etat unitaire et Etat fédéral (qui constituent d'ailleurs eux-mêmes des idéaux-types qu'on ne retrouve nulle part à l'état pur). Reste que la constitution d'un Etat fédéral, comme la constitution d'un Etat indépendant est tout autant une question de fond qu'une question de forme : sans reconnaissance formelle, pas d'Etat (voir le cas, récent, de l'Ossétie du Sud).

Pour faire rapidement des progrès en droit public, je vous suggère de découvrir l'espace-cours auquel ce blog est relié : . Des explications sont disponibles ici !