Responsabilité de l'Etat pour fermeture d'installations industrielles "rattrapées" par l'urbanisation

Ce 9 mai 2012, le Conseil d'Etat vient de rendre un arrêt très intéressant  : l'Etat est condamné à verser la somme de 202 111,53 euros à une société exploitant, depuis 1782, des chais de stockage de cognac, laquelle s'était vue ordonnée par le Préfet de fermer ses installations en raison des risques d'incendie dans un environnement qui s'est urbanisé.

L'arrêt du Conseil d'Etat peut être consulté ici. Pour un précédent célèbre : cf. CE, 2 novembre 2005, Coopérative Ax ion, n°266564).

Un problème récurrent

L'intérêt de cet arrêt ne tient pas prioritairement à son apport au régime juridique de la responsabilité sans faute de l'Etat mais plutôt à ce qu'il a trait à une problématique, à ce jour non réglée, liée à l'urbanisation de l'environnement des installations classées.

Malheureusement, des autorisations de construire ont été et sont parfois encore délivrées dans des zones à proximité d'installations industrielles dont le fonctionnement comporte des risques pour la sécurité des habitations. A titre personnel, j'ai même eu à défendre un industriel dont le terrain voisin avait fait l'objet d'une procédure de lotissement, de manière à l'encourager à quitter la commune. 

Dans les cas où les installations industrielles sont progressivement "encerclées" par des constructions qui n'existaient pas à sa création, le risque provient de cette cohabitation peu cohérente. La police des ICPE peut bien entendu être amenée, pour prévenir tout risque d'accident, à ordonner la cessation du fonctionnement de l'ICPE. Tel était le cas dans les faits dont procède le présent arrêt, rendu par le Conseil d'Etat. Cet arrêt s'inscrit dans une jurisprudence désormais constante mais qui démontre les subtilités d'application du principe pollueur payeur. Dés l'instant où toute activité industrielle, comment appliquer un tel principe lorsque les habitations s'approchent des installations ? Certes, le contentieux ne permettra pas d'apporter une réponse définitive mais force est de constater que l'élaboration des PPRT n'est pas achevée. 

Responsabilité sans faute de l'Etat

Le principe demeure, en droit administratif, celui selon lequel l'Etat peut être tenu responsable, pour faute, de l'illégalité d'une décision administrative. Dans des hypothèses bien précises, l'Etat peut également être recherché en responsabilité sans faute, malgré l'absence d'illégalité d'une décision administrative mais dans le cas où celle-ci génère un préjudice anormal et spécial. 

L'arrêt, rendu  ce 9 mai 2012, procède, non à un quelconque revirement, mais au rappel utile des conditions d'engagement sans faute de l'Etat à raison des décisions administratives : 

"Considérant qu'il résulte des principes qui gouvernent l'engagement de la responsabilité sans faute de l'État que le silence d'une loi sur les conséquences que peut comporter sa mise en oeuvre ne saurait être interprété comme excluant, par principe, tout droit à réparation des préjudices que son application est susceptible de provoquer ; qu'ainsi, en l'absence même de dispositions le prévoyant expressément, l'exploitant d'une installation dont la fermeture ou la suppression a été ordonnée sur le fondement de l'article L. 514-7 du code de l'environnement en raison des dangers ou inconvénients qu'elle représentait, est fondé à demander l'indemnisation du dommage qu'il a subi de ce fait lorsque, excédant les aléas que comporte nécessairement une telle exploitation, il revêt un caractère grave et spécial et ne saurait, dès lors, être regardé comme une charge incombant normalement à l'intéressé ; qu'il revient aux juges du fond, afin de mettre à même le juge de cassation d'exercer son contrôle, d'exposer les éléments de droit et de fait sur lesquels ils se fondent pour juger qu'un préjudice revêt ou ne revêt pas un caractère anormal ; qu'il leur revient également de déterminer la part du préjudice qui, revêtant un tel caractère, ouvre droit à indemnisation" 

Il convient de bien souligner que l'exploitant d'une ICPE qui entend rechercher l'Etat en responsabilité sans faute à la suite d'une mesure de police, doit démontrer que le préjudice qu'il subi présente un caractère grave et spécial. C'est en effet en raison d'une rupture du principe d'égalité devant les charges publiques que l'exploitant a ainsi droit à l'expression de la solidarité nationale pour les conséquences dommageables d'une décision dont la légalité n'est pas remise en cause. 

On soulignera également - jurisprudence constante - que même si la loi sur les installations classées de 1976 ne prévoit pas de dispositif d'indemnisation des exploitants à raison d'une mesure de police légale et en cas de préjudice anormal et spécial, "il résulte des principes qui gouvernent l'engagement de la responsabilité sans faute de l'État que le silence d'une loi sur les conséquences que peut comporter sa mise en oeuvre ne saurait être interprété comme excluant, par principe, tout droit à réparation des préjudices que son application est susceptible de provoquer"

Fermeture d'une ICPE à la suite de l'urbanisation de son environnement

Au cas présent, la société G. exploitait depuis fort longtemps - 1782 - des chais de stockage de cognac. Toutefois, en raison d'une politique d'urbanisation sans doute peu rationnelle de l'environnement de cette ICPE, celle-ci s'est retrouvée "en milieu urbain", amenant le Préfet a ordonné sa fermture en raison des risques pour les habitations désormais riveraines. 

"Considérant qu'il résulte de l'instruction, et notamment du rapport établi le 13 février 2004 par l'inspecteur des installations classées dont les conclusions ont été approuvées par le Conseil supérieur des installations classées dans sa séance du 11 mars 2004, au cours de laquelle les représentants de l'exploitant ont pu faire valoir leur point de vue, que les deux chais exploités par la SOCIETE G. ont été installés en 1782 dans une zone dépourvue de toute habitation ; que l'urbanisation a pu se développer à proximité immédiate des chais ; qu'en 1996, dans le cadre des mesures prises à la suite de plusieurs accidents survenus dans des chais de stockage de cognac, le service départemental d'incendie et de secours a constaté que l'installation comportait des risques d'incendie et d'explosion liés au stockage de l'alcool, ce qui avait conduit le préfet à imposer à la société exploitante des travaux de sécurisation par un arrêté du 20 mai 1996 ; que le décret du 28 décembre 1999 modifiant la nomenclature des installations classées pour la protection de l'environnement a créé une rubrique visant spécifiquement les installations de stockage d'alcool de bouche d'origine agricole, d'eaux de vie et de liqueurs et a soumis ces installations au régime de l'autorisation lorsque la capacité de stockage dépasse, comme c'était le cas pour les installations de la SOCIETE G., 500 mètres cubes ; que la société, qui a bénéficié du régime de l'antériorité aujourd'hui régi par l'article L. 513-1 du code de l'environnement, a été, par arrêté préfectoral du 27 juin 2001, mise en demeure de produire une étude de dangers, laquelle, réalisée en janvier 2002, a montré que l'emplacement de l'entreprise désormais en milieu urbain présentait, quel que soit le niveau de sécurité atteint par l'installation, un risque tant pour la population que pour l'industriel lui-même ; qu'en effet, si la mise en sécurité progressive de l'installation avait notablement contribué à la diminution des risques, le risque de propagation d'un incendie depuis les habitations contigües jusqu'aux chais ou depuis les chais jusqu'à celles-ci ne pouvait être totalement éliminé ; que les conclusions de la tierce expertise ensuite ordonnée n'ont pas permis d'infirmer ce constat" 

Absence de causes d'exonération de responsabilité

L'arrêt est égalemet intéressant en ce qu'il souligne que la responsabilité de l'Etat ne saurait être écartée au motif que la société subissant la mesure de fermeture "n'ignorait pas les risques graves résultant de la présence inadéquate en milieu désormais urbanisé des chais qu'elle exploitait, ni l'intention de l'administration d'en éviter la réalisation" : 

"Considérant que si la SOCIETE G. n'ignorait pas les risques graves résultant de la présence inadéquate en milieu désormais urbanisé des chais qu'elle exploitait, ni l'intention de l'administration d'en éviter la réalisation, l'existence de tels risques ayant justifié l'intervention du décret du 21 octobre 2004 ne résultait pas des seules caractéristiques propres de l'installation et des conditions dans lesquelles la SOCIETE G. s'est installée en 1782 et exploitait depuis lors son installation ; que le dommage résultant de la fermeture de l'installation excédait dès lors, à la date à laquelle la mesure est intervenue, en partie les aléas que comporte nécessairement son exploitation ; qu'il sera fait une juste appréciation de la part du préjudice devant être supportée, en l'espèce, par l'État sur le fondement de la rupture d'égalité devant les charges publiques, en la limitant à trente pour cent du montant indemnisable"

Evaluation du préjudice subi

Dans la présente espèce, le fait générateur de responsabilité sans faute de l'Etat tient à la rutpure d'égalité devant les charges publiques créée par la mesure de police - fermeture - prise par le représentant de l'Etat à l'encontre de l'exploitant. 

Encore faut-il que le préjudice présente un caractère grave et spécial et en lien direct avec le fait générateur qui vient d'être évoqué. C'est en écartant les postes de dépenses non directement liées à la décision préfectorale de fermeture de l'ICPE que le Conseil d'Etat fixe à 202 111,53 euros, le montant (augmenté des intérêts aux taux légal) de l'indemnisation due à la société contrainte de déménager son outil de travail.