éolien : les députés modifient la règle relative à la distance d'éloignement aux habitations

Ce 16 avril 2015, les députés membres de la commission spéciale ont achevé l'examen du projet de loi relatif à la transition énergétique pour la croissance verte. Et voté un amendement n°877 qui modifie la règle relative à la distance d'éloignement des éoliennes aux habitations.

Les députés ont adopté un amendement n°877 présenté par M François Brottes (président de la commission spéciale) et Mme Bareigts (rapporteure). Le texte de l'amendement n°877, voté le 15 avril 2013 par les députés membres de la commision spéciale est disponible ici.

Pour l'heure, un projet de parc éolien ne peut recevoir d'autorisation d'exploiter qu'à la condition que les installations soient distantes de 500 mètres des constructions riveraines. Pour mémoire, le dernier paragraphe de l'article L.553-1 du code de l'environnement est ainsi rédigé :

" Les installations terrestres de production d'électricité utilisant l'énergie mécanique du vent dont la hauteur des mâts dépasse 50 mètres sont soumises à autorisation au titre de l'article L. 511-2, au plus tard un an à compter de la date de publication de la loi n° 2010-788 du 12 juillet 2010 précitée. La délivrance de l'autorisation d'exploiter est subordonnée à l'éloignement des installations d'une distance de 500 mètres par rapport aux constructions à usage d'habitation, aux immeubles habités et aux zones destinées à l'habitation définies dans les documents d'urbanisme en vigueur à la date de publication de la même loi. L'autorisation d'exploiter tient compte des parties du territoire régional favorables au développement de l'énergie éolienne définies par le schéma régional éolien mentionné au 3° du I de l'article L. 222-1, si ce schéma existe. "

Lors de l'examen, en 1ère lecture, du projet de loi relatif à la transition énergétique pour la croissance verte, le Sénat a voté un amendement tendant à faire passer la distance d'éloignement des éoliennes aux habitations de 500 à 1000 mètres. L'article 38 bis BA, dans sa rédaction issue des travaux du Sénat précisait :

"La deuxième phrase du dernier alinéa de l'article L. 553-1 du code de l'environnement est ainsi rédigée:
" La délivrance de l'autorisation d'exploiter est subordonnée à l'éloignement des installations d'une distance de 1 000 mètres par rapport aux constructions à usage d'habitation, aux immeubles habités et aux zones destinées à l'habitation définies dans les documents d'urbanisme en vigueur à la date de publication de la même loi. "

Les députés viennent de voter un amendement n°877 (rect) présenté par M Brottes et Mme Bareigts, ainsi rédigé :

" La deuxième phrase du dernier alinéa de l'article L. 553‑1 du code de l'environnement est remplacée par trois phrases ainsi rédigées :
" La délivrance de l'autorisation d'exploiter est subordonnée au respect d'une distance d'éloignement entre les installations et les constructions à usage d'habitation, les immeubles habités et les zones destinées à l'habitation définies dans les documents d'urbanisme en vigueur à la date de publication de la même loi. Cette distance d'éloignement est spécifiée par arrêté préfectoral compte tenu de l'étude d'impact prévue à l'article L. 122‑1. Elle est au minimum fixée à 500 mètres. " (je souligne)

Les députés ont donc choisi, en commission, non de revenir à la règle antérieure des 500 mètres mais à un "compromis" avec la rédaction adoptée au Sénat.

Aux termes de cet amendement, après le dépôt de son étude d'impact, que le demandeur d'une autorisation d'exploiter ICPE saura quelle est la distance d'éloignement des éoliennes aux habitations qu'il conviendra de respecter. cette distance sera fixée, par chaque préfet, au cas par cas et par arrêté préfectoral.

Cet amendement a été voté au motif officiel qu'il ne réaliserait qu'une "remontée" dans la loi d'une règle d'ores et déjà inscrite dans un arrêté. Cet argument est erroné.

Pour l'heure, l'article 3 de l'arrêté du 26 août 2011 "relatif aux installations de production d'électricité utilisant l'énergie mécanique du vent au sein d'une installation soumise à autorisation au titre de la rubrique 2980 de la législation des installations classées pour la protection de l'environnement :

"L'installation est implantée de telle sorte que les aérogénérateurs sont situés à une distance minimale de :
500 mètres de toute construction à usage d'habitation, de tout immeuble habité ou de toute zone destinée à l'habitation telle que définie dans les documents d'urbanisme opposables en vigueur au 13 juillet 2010 ;"

Cet article 3 précise que la distance "minimale" d'éloignement aux habitations doit être de 500 mètres. Sa rédaction présente plusieurs différences avec celle de l'amendement n°877 adopté au Sénat. A titre liminaire, on ne peut que regretter que le débat soit rouvert sur ce point.

En premier lieu, il ne s'agit pas tout à fait d'une simple remontée législative d'une disposition réglementaire.

L'article 3 de l'arrêté du 26 août 2011 entre dans le champs d'application du Titre I du Livre V (police des ICPE) du code de l'environnement. L'article L.553-1 du code de l'environnement modifié par l'amendement 877 relève du Titre V du Livre V qui tend à fixer des règles hors police spéciale des ICPE. La remontée législative ne se fait pas au sein de la même police spéciale. Par ailleurs, l'amendement n°877 modifie l'article L.553-1, de nature législative et par rapport auquel devait être interprété l'article 3 de l'arrêté du 26 août 2011.

Enfin, il convient de souligner que l'arrêté du 26 août 2011 et l'article L.553-1 du code de l'environnement n'avaient pas tout à fait la même fonction juridique. L'arrêté du 26 août 2011 a pour objet premier de fixer les prescriptions générales de fonctionnement des installations soumises à autorisation au titre de la rubrique 2980 de la législation des installations classées. Son objet premier n'est pas de créer des motifs de refus mais des motifs de prescriptions accompagnant les arrêtés individuels d'autorisation. L'objet de l'amendement n°877 est de créer une condition préalable et un motif de refus qui interviendra en fin de procédure, c'est à dire à un moment où le demandeur ne pourra plus modifier son dossier.

En deuxième lieu, l'article 3 de l'arrêté du 26 août 2011 ne prévoit pas l'intervention d'un arrêté préfectoral pour fixer la distance d'éloignement, contrairement à l'amendement n°877.

C'est bien pour cela que le contenu mais aussi la logique de l'amendement n°877 diffèrent fondamentalement de celle de l'article 3 de l'arrêté du 26 août 2011.

L'amendement n°877 est cependant assez imprécis et les débats parlementaires en commission ne permettent pas à ce stade de clarifier définitivement ce point, malgré les échanges entre le président François Brottes et le député Denis Baupin. Deux hypothèses subsistent :

- Soit l'arrêté préfectoral spécifiant la distance d'éloignement est un nouvel arrêté préfectoral, intervenant entre le dépôt de la demande d'autorisation et la décision prise au terme de l'instruction : un nouveau contentieux va naître et perturber fortement l'instruction des dossiers.

- Soit l'arrêté visé ici est celui par lequel le préfet va statuer sur la demande au terme de la procédure : le demandeur sera informé que la distance d'éloignement retenue dans son étude d'impact n'est pas la bonne, à un moment où il ne peut plus modifier son étude d'impact, l'enquête publique et l'instruction administrative étant achevées.

A l'heure actuelle, l'administration a la possibilité, par un écrit qui n'est pas susceptible de recours et dés la première partie de la procédure, de demander au pétitionnaire de compléter ou modifier son dossier à un moment où celui-ci peut le faire. Elle n'est pas appelée à le faire par arrêté, ce qui change tout.

En troisième lieu, aux termes de l'amendement n°877, le préfet doit simplement "tenir compte" de l'étude d'impact pour fixer la distance d'éloignement des éoliennes aux habitations. A supposer que cela puisse avoir un sens, le préfet n'est donc pas "lié" par l'étude d'impact dont il doit uniquement "tenir compte". Au demeurant, une étude d'impact comporte des descriptions et des conclusions et l'amendement ne distingue pas entre les deux.

En réalité, l'amendement n°877 va compliquer le travail de rédaction de l'étude d'impact et amener son auteur à un nouveau travail de justification sur les distances.

Il faut espérer que les députés reviennent, en séance publique, sur cet amendement n°877. On peut attendre d'une loi sur la transition énergétique qu'elle simplifie et non complique le cadre juridique des énergies renouvelables. Par ailleurs, si une disposition a effectivement une valeur réglementaire, il convient de s'interroger sur l'intérêt de lui donner une valeur législative.

Arnaud Gossement