Cinq ans et quelques arrêts après la Charte de l’environnement : retour à la case départ ? par Raphaël KEMPF

Le peuple est-il l’ennemi désigné par la Charte de l’environnement  ? Les hautes juridictions constitutionnelle et administrative françaises n’ont pas répondu à cette question. C’est pourtant la première qui vient à l’esprit à la lecture de l’article 7 de la Charte de 2004, adossée à la Constitution de la République française depuis 2005, disposant que « toute personne a le droit, dans les conditions et les limites définies par la loi, d’accéder aux informations relatives à l’environnement détenues par les autorités publiques et de participer à l’élaboration des décisions publiques ayant une incidence sur l’environnement. »

La possibilité pour les citoyens d’accéder et de participer à la gestion collective de leur environnement est ainsi canalisée, encadrée par la loi. L’article 7 exprime le souhait du pouvoir constituant de voir le peuple s’exprimer par le biais de procédures définies, et de ne pas chercher à actualiser les valeurs exprimées par la Charte - au sens large, la protection de l’environnement - par des moyens alternatifs. C’est donc bien un ennemi que désigne la Charte. Il y a presque vingt ans, Bernard Edelman affirmait que « le seul universalisme des Déclarations qu’on puisse sérieusement prendre en compte c’est la désignation d’un ennemi. (…) D’une façon ou d’une autre, chaque Déclaration pointe du doigt le malheur, son malheur qui l’empêche de réaliser le bonheur et la justice. Ainsi, d’une façon ou d’une autre, les Déclarations, dans leur ensemble, supposent, impliquent, se fondent sur un état de guerre et l’existence d’un Ennemi. » [1] Le mal dont veut s’absoudre la Charte de l’environnement, ce sont toutes les formes de réalisation de la protection de l’environnement non encadrées par le droit, et non médiatisées par le juge. Le débat doctrinal autour de la valeur juridique et de l’invocabilité de la Charte doit alors se comprendre comme l’expression d’un ethnocentrisme juridique et judiciaire, qui suppose que les droits fondamentaux ne peuvent être concrétisés que par l’intermédiaire d’une décision de justice. Ce postulat implicite, cette méfiance envers un peuple non encadré, cette préférence pour le langage du droit peuvent se lire en creux dans une remarque du Commissaire du gouvernement Yann Aguila qui expliquait : « participation n’est pas co-décision. La procédure doit permettre une consultation du public. Celui-ci doit pouvoir émettre des observations, lesquelles doivent être portées à la connaissance des décideurs pour pouvoir, le cas échéant, être prises en considération. »

On le voit, le peuple est ici réduit à un simple public s’opposant aux décideurs qui, s’ils le souhaitent, peuvent prendre en compte les désirs du premier, aucune obligation ne s’imposant à eux. Il s’agira de garder à l’esprit cet amour de la procédure, cette méfiance envers la foule et la manifestation qui débordent ou abattent les limites lentement dessinées par le droit lorsque nous analyserons le débat relatif à l’invocabilité de la Charte, pour ne pas en conclure que celui-ci a épuisé tous les moyens d’actualisation des droits qu’elle énonce.

Analyse de M2 Droits de l’homme et doctorants du CREDOF par Raphaël KEMPF

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La clarification du débat relatif à l’invocabilité de la Charte

Les droits et devoirs définis dans la Charte de l’environnement ont valeur constitutionnelle ; ils s’imposent aux pouvoirs publics et aux autorités administratives dans leur domaine de compétence respectif. Ce sont là les termes utilisés par le Conseil constitutionnel, dans sa décision sur la loi relative aux organismes génétiquement modifiés du 19 juin 2008 , et par l’assemblée du Conseil d’Etat, dans son arrêt Commune d’Annecy du 3 octobre 2008. Les deux juridictions affirment ainsi clairement que des dispositions constitutionnelles… ont valeur constitutionnelle ! Pour qu’un auteur écrive, après la décision OGM, que le Conseil constitutionnel « d’une part, (…) confirme le rang constitutionnel des exigences qui découlent de la Charte [et] d’autre part, (…) souligne le caractère normatif de l’ensemble de ses dispositions », [2] il fallait que cela ne soit pas évident.

D’aucuns, en effet, avaient cru bon de catégoriser les dispositions de la Charte en fonction de leur invocabilité potentielle. La Charte contiendrait ainsi des « principes déclaratifs » n’ayant pas vraiment de portée normative ; des « objectifs constitutionnels » permettant de sanctionner les dispositions législatives qui les méconnaîtraient mais ne créant « pas de droits subjectifs dont disposeraient les individus » ; et enfin, des « devoirs et droits » qui, s’ils demandent à la loi de les mettre en œuvre, comme l’article 7, ne peuvent être la source directe d’un droit subjectif des individus [3] Le Conseil d’Etat, dans son arrêt Association Eaux et rivières de Bretagne du 19 juin 2006, avait semblé suivre ces propositions en affirmant que « lorsque des dispositions législatives ont été prises pour assurer la mise en œuvre des principes énoncés (…) dans la Charte de l’environnement (…), la légalité des décisions administratives s’apprécie par rapport à ces dispositions. » Le Conseil examine ensuite assez classiquement la légalité du décret attaqué à l’aune des dispositions législatives du code de l’environnement. Une telle solution pouvait être interprétée comme limitant la possibilité pour les justiciables d’invoquer les dispositions de la Charte devant le juge administratif. Elle semblait également s’opposer au raisonnement mené par le Conseil dans un arrêt Ligue pour la protection des oiseaux du 6 avril 2006, dans lequel le moyen tiré de la méconnaissance du principe de précaution énoncé par l’article 5 de la Charte était considéré comme recevable pour examiner un arrêté, tandis qu’il était rejeté sur le fond, ledit arrêté respectant le principe de précaution.

Le problème, on le voit, n’était donc pas seulement celui de la valeur juridique des dispositions de la Charte - celles-ci ont toutes une égale valeur constitutionnelle, nous dit le Conseil constitutionnel et, à sa suite, l’arrêt Commune d’Annecy - mais celui des modalités et conditions de leur invocabilité devant le juge administratif. L’arrêt d’assemblée ici commenté les précise en acceptant de vérifier la légalité d’un décret à l’aune de l’article 7 de la Charte. Ainsi, selon le commissaire Aguila, « la commune d’Annecy peut se prévaloir du principe de participation du public consacré par l’article 7 de la Charte de l’environnement ; autrement dit, le moyen est opérant. » (voir la synthèse des conclusions ) Là est la première avancée de cet arrêt qui permet aux justiciables de se prévaloir directement des principes de la Charte devant le juge.

Le second apport de l’arrêt est relatif aux domaines respectifs de la loi et du règlement. La loi constitutionnelle du 1er mars 2005, qui avait adossé la Charte à la Constitution, avait également modifié son article 34 qui prévoit désormais que « la loi détermine les principes fondamentaux (…) de la préservation de l’environnement. » C’est en lisant cette disposition conjointement avec la précision de l’article 7 de la Charte selon lequel c’est au législateur de préciser « les conditions et les limites » dans lesquelles s’exerce le droit d’information et de participation du public, que le Conseil d’Etat a annulé un décret organisant les modalités d’une enquête publique en matière environnementale ; cette détermination aurait en effet dû être effectuée par le pouvoir législatif. L’arrêt Commune d’Annecy constitue ainsi la première annulation d’un décret pour violation de la Charte de l’environnement, et donne une consistance à la volonté du pouvoir constituant d’étendre la compétence du Parlement en matière environnementale, mais il laisse subsister certaines interrogations.

Les non-dits des deux décisions

Il convient tout d’abord de constater que le Conseil d’Etat ne se prononce pas sur la conception de la participation qu’il souhaite voir affirmée. Tout au plus peut-on la déceler dans les conclusions du commissaire du gouvernement. Rappelons en effet qu’une conception minimale de la participation, telle qu’elle est mise en œuvre dans le droit positif français, s’oppose à une conception maximale, qui serait celle de la Convention d’Aarhus sur l’accès à l’information, la participation du public au processus décisionnel et l’accès à la justice en matière d’environnement du 25 juin 1998, qui est plus exigeante dans le sens où les préférences exprimées par le public sont plus susceptibles d’influer la décision finale [4] Le commissaire Aguila semble exprimer sa préférence envers la conception minimale, et donc sa déférence envers l’enquête publique à la française, quand il conclut que « l’avis des personnes consultées reste purement facultatif » après avoir cité l’article 8 de la Convention d’Aarhus disposant que « les résultats de la participation du public sont pris en considération dans toute la mesure du possible. » Qu’il nous soit permis de douter qu’une telle conclusion puisse être déduite de cet article. Si, en effet, il faut prendre en compte l’avis du public dans « toute la mesure du possible », on ne peut en conclure que celui-ci reste « purement facultatif ». Mais peut-être la conception française de ce qui est possible et de ce qui ne l’est point empêche-t-elle de réellement prendre en considération l’avis des publics concernés…

Au regard du chemin parcouru depuis l’adoption de la Charte, on peut se demander si les deux décisions ici commentées ne nous ramènent pas à la case départ, c’est-à-dire au point où il faut réfléchir à l’ensemble des moyens disponibles - et non seulement juridiques - pour mettre en œuvre ses principes. Cinq années d’algarades relatives à la valeur de la Charte et à son invocabilité auraient pu être évitées si on ne s’était point autant focalisé sur la prééminence du juge et du droit dans l’actualisation des principes de la Charte. Peut-être aurait-il été bon d’écouter ceux qui cherchaient à nous prémunir contre cet amour de la loi, qui nous expliquaient que la protection de l’environnement demandait autre chose que des médiations juridiques. « Au lieu de confier exclusivement à la loi le soin de procéder aux encadrements et régulations nécessaires, à travers l’interdiction et le secours, le pacte écologique invite chaque adhérent-contractant à endosser sa part de responsabilité dans sa mise en œuvre. » [5] C’est bien « cette participation commune à la protection de l’environnement » [6]qui doit nous convaincre que les droits fondamentaux ne se concrétisent pas seulement par le biais du juge et de ses procédures, mais également par la manifestation populaire ou la prise de conscience des citoyens qui gardent constamment à l’esprit l’idée que les droits ont demandé des luttes pour être consacrés, et en demandent encore pour être appliqués. Les droits de l’homme sont bien trop importants pour être laissés aux seuls juristes.

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[1] Bernard Edelman, « L’ennemi dans les déclarations sur les droits de l’homme », Droits, n° 16, 1992, p. 119-120

[2] Olivier Dord, « Les OGM devant le Conseil constitutionnel : la portée des décisions juridiquement modifiée », AJDA, 2008, p. 1614 s.

[3] Bertrand Mathieu, intervention orale lors du petit-déjeuner organisé le 26 novembre 2008 par les Universités Paris I et Paris II sur le thème « Après la décision OGM du Conseil constitutionnel et l’arrêt Commune d’Annecy du Conseil d’Etat : la portée juridique de la Charte de l’environnement » ; voir aussi du même auteur « Observations sur la portée normative de la Charte de l’environnement », Les cahiers du Conseil constitutionnel, n° 15 , 2003, pp. 242-252..

[4] Karine Foucher, « La consécration du droit de participer par la Charte de l’environnement - Quelle portée juridique ? », AJDA, 2006, p. 2316 s..

[5] Laurent Fonbaustier, « Environnement et pacte écologique - Remarques sur la philosophie d’un nouveau « droit à » », Les cahiers du Conseil constitutionnel, n° 15, 2003, p. 236.

[6] Id., p. 237.

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• v. aussi Conseil d’Etat, Communiqué de presse du 6 octobre 2008

A l’occasion de la décision attendue du Conseil d’État consacrant la valeur constitutionnelle de la charte de l’environnement, un dossier fait le point sur la place du droit de l’environnement dans la jurisprudence administrative.