Le défenseur des droits (article 71-1 Constitution) par BARIGANT Victoria, GAMA Elodie et SINGH Charlotte

Art 71-1 de la Constitution « Le Défenseur des droits veille au respect des droits et libertés par les administrations de l’État, les collectivités territoriales, les établissements publics, ainsi que par tout organisme investi d’une mission de service public, ou à l’égard duquel la loi organique lui attribue des compétences. Il peut être saisi, dans les conditions prévues par la loi organique, par toute personne s’estimant lésée par le fonctionnement d’un service public ou d’un organisme visé au premier alinéa. Il peut se saisir d’office. La loi organique définit les attributions et les modalités d’intervention du Défenseur des droits. Elle détermine les conditions dans lesquelles il peut être assisté par un collège pour l’exercice de certaines de ses attributions. Le Défenseur des droits est nommé par le Président de la République pour un mandat de six ans non renouvelable, après application de la procédure prévue au dernier alinéa de l’article 13. Ses fonctions sont incompatibles avec celles de membre du Gouvernement et de membre du Parlement. Les autres incompatibilités sont fixées par la loi organique. Le Défenseur des droits rend compte de son activité au Président de la République et au Parlement ».

Le 23 juillet 2008, le Parlement réuni en Congrès a adopté une révision de la Constitution de la Cinquième République. C’est dans ce cadre qu’a été mis en place le Défenseur des droits à l’article 71-1 de la Constitution. Cette institution fait suite à la réforme proposée par le rapport du comité Balladur. Un avant projet gouvernemental fut ensuite établi et soumis au Parlement, qui l’adopta en congrès.

Le Défenseur des droits a pour mission de veiller « au respect des droits et libertés par les Administrations de l’Etat, les collectivités territoriales, les établissements publics, ainsi que par tout organisme investi d’une mission de service public, ou à l’égard duquel la loi organique lui attribue des compétences ».

Mais beaucoup de questions concernant notamment le champ de compétence et les attributions du Défenseur des droits restent en suspens. Ces questions seront réglées par une loi organique qui est en cours d’élaboration et qui devrait être adoptée avant mars 2009.

Analyse réalisée par des M2 Droits de l’homme du CREDOF par BARIGANT Victoria, GAMA Elodie et SINGH Charlotte (v. site droits-libertés).

Au cours de ces différentes étapes, le périmètre d’intervention et ses pouvoirs ont été restreints. La dénomination même de cette institution en est l’illustration. Le rapport du comité Balladur parlait de Défenseur des droits fondamentaux. Mais après avis du Conseil d’Etat, le gouvernement avait préféré l’expression plus neutre de « Défenseur des droits des citoyens ». Toutefois, cette formulation fut remplacée lors des débats parlementaires par le terme « Défenseur des droits » afin de permettre aux ressortissants étrangers d’avoir recours au Défenseur des droits au même titre que les nationaux.

I - Un « Super » Médiateur de la République ?

Le Défenseur des droits a vocation à se substituer au Médiateur de la République afin d’assurer à cette institution une plus forte visibilité par sa constitutionnalisation et une plus grande efficacité par le renforcement de ses pouvoirs.

A l’image du Médiateur de la République, le Défenseur des droits est chargé de veiller au respect au droit des citoyens par les administrations, et dispose pour cela d’un pouvoir de proposition et de recommandation.

Comme le Médiateur de la République, nommé par Décret en Conseil des Ministres, le Défenseur des droits est lui aussi nommé par le pouvoir exécutif, mais directement par le chef de l’Etat, et ce pour un mandat de six ans non renouvelable. La proposition du Comité Balladur de la nomination du Défenseur des droits par l’Assemblée Nationale au trois cinquième a été écartée. Toutefois, le pouvoir de nomination du Président de la République est encadré selon la nouvelle procédure de l’article 13 de la Constitution, à savoir le droit de regard des parlementaires. Il doit également rendre compte de son activité au Président de la République et au Parlement.

La réelle avancée du défenseur des droits se situe dans son mode de saisine beaucoup plus large. Alors que le Médiateur de la République ne pouvait être saisi que par le biais d’un parlementaire, le Défenseur des Droits dispose d’une faculté d’auto-saisine et peut être saisi par toute personne s’estimant lésée par le fonctionnement du service public Reste la question de savoir si la loi organique maintiendra la proposition du Comité Balladur de sa saisine directe.

Malheureusement, les propositions de la Commission Balladur tendant à renforcer les pouvoirs dont disposait le Médiateur de la République ont soit été abandonnées lors de la rédaction de l’avant-projet gouvernemental, telle la saisine directe du Conseil Constitutionnel, soit laissées en suspens dans l’attente de l’adoption de la loi organique.

La Ministre de la Justice, Rachida Dati, a toutefois indiqué que le Défenseur des droits pourrait procéder à des contrôles sur place et sur pièces dans les services de l’administration, aurait un pouvoir de transaction, pourrait saisir la juridiction compétente. Mais son pouvoir d’injonction, qui semblait être la principale valeur ajoutée du Défenseur des droits, reste incertain.

II - Un accès facilité pour une meilleure effectivité de la protection des droits ?

L’institution du Défenseur des droits a pour visée d’assurer d’avantage de cohérence des autorités administratives indépendantes , et par ce biais d’assurer une meilleure protection des droits et libertés des personnes.

L’objectif poursuivi est de permettre aux citoyens de disposer d’un seul organisme défenseur des droits, qu’ils pourraient ainsi saisir pour toutes sortes de problèmes au lieu de devoir s’orienter, comme c’est le cas aujourd’hui, vers un grand nombre d’instances diverses créées pour défendre les droits des citoyens dans leur vie quotidienne. Au Sénat, la ministre de la Justice Rachida Dati a ainsi déclaré que dans l’esprit du gouvernement, « la création du Défenseur des droits des citoyens est le prélude à une réflexion plus générale sur l’ensemble des autorités administratives indépendantes chargées de protéger les droits des citoyens ».

Lors des discours, débats et commentaires développés durant l’élaboration de la loi constitutionnelle du 23 juillet 2008, la substitution de plusieurs autorités administratives indépendantes par le Défenseur des droits a été évoquées pour être substitué : la Commission nationale de déontologie de la sécurité (CNDS), la Haute autorité de lutte contre les discriminations et pour l’égalité (HALDE), le Défenseur des enfants, le Contrôleur général des lieux privatifs de liberté, la Commission nationale du débat public (CNDP).

La formulation de l’article 71-1 laisse penser que, pour ce qui concerne les droits et les libertés, les relations entre les personnes privées échapperaient à son domaine d’investigation. Le respect des droits et libertés est concentré autour des relations entre les citoyens et les administrations de l’État ainsi que de tout organisme investi d’une mission de service public.

Or, nombre d’autorités administratives indépendantes se préoccupent aussi du respect du droit par des organismes privés, tel est le cas, entre autres, de la Cnil, de la Halde, qui précise que 70% de son activité se situe en direction du secteur privé, de l’Agence française de lutte contre le dopage (ALFD), ou de l’Autorité des marchés financiers (AMF).

Par ailleurs, les AAI manifestent de vives craintes quant à :

   la perte de l’indépendance de l’autorité se transformant en « service » ou « département » sous le contrôle hiérarchique du Défenseur des droits,
   la dégradation de leur visibilité et de leur notoriété, tant à l’égard des réclamants que de leurs partenaires européens et mondiaux,
   l’alourdissement de la procédure, alors que ces structures sont actuellement des structures légères jouissant d’une forte réactivité,
   la dilution de leur savoir-faire et de leurs compétences dans un ensemble généraliste.

Il est objecté à ces réticences que :

   la création de plusieurs collèges chargés d’assister le Défenseur des droits dans l’exercice de certaines compétences permet de répondre à ces inquiétudes à condition que la spécificité et l’indépendance de chacun de ces collèges soient préservées,
   la profusion des instances en charge de la protection des droits en France est justement depuis de longue date déplorée et source de confusion pour les citoyens.

Le Défenseur des droits est une institution en devenir dont l’effectivité dépendra des pouvoirs que lui octroiera la loi organique. Il est à craindre toutefois que la création d’un Défenseur des droits initialement dénommé des droits fondamentaux n’ait qu’une simple portée symbolique sans réelle effectivité supplémentaire au regard des institutions déjà existantes.

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• “Le projet de “défenseur des droits des citoyens” inquiète Amnesty“, NOUVELOBS.COM | 22.06.2008
• “La loi sur le nouveau “défenseur des droits” au Parlement avant l’automne, annonce Sarkozy, AP | 19.03.2009
• G. Koubi, “Recoins constitutionnels : le « Défenseur des droits »” , DroitcriTIC, 26 juillet 2008