Le Conseil d’Etat vient de rendre une décision, datée du 18 juillet 2011 qui devrait faire date dans l’interminable controverse qui caractérise le statut juridique des terres polluées : s’agit-il ou non de déchets ?
Les faits
Dans l’affaire dont procède cette décision du 18 juillet 2011, le Maire de Nîmes avait, sur le fondement de la police des déchets (art. L.541-3 du code de l’environnement), mis en demeure la société GDF Suez de procéder à l’excavation des sols pollués sur le site de l’ancienne usine à gaz de la ville, par arrêté du 2 février 2010.
La société, ainsi mise en demeure, a alors saisi le Juge des référés du Tribunal administratif de Nîmes d’une demande de suspension en urgence de cet arrêté du Maire de Nîmes. Par ordonnance du 27 avril 2010, le Juge des référés ainsi saisi a suspendu l’exécution de la décision du Maire de Nîmes au motif « que les terres polluées non excavées ne constituent pas des déchets ».
La problématique
Le Maire pouvait-il ainsi mettre en demeure la société GDF Suez, sur le fondement de la police des déchets ? La question tenant aux rapports entre la police des déchets et les terres polluées a donné lieu à une vive controverse. Reste que par arrêt célèbre en date du 7 septembre 2004 (Affaire « Van de Walle » C-1/03) la Cour de justice de l’Union européenne a jugé que :
« Il résulte de ce qui précède que le détenteur d’hydrocarbures qui se déversent accidentellement et qui polluent les terres et les eaux souterraines «se défait» de ces substances, lesquelles doivent, par voie de conséquence, être qualifiées de déchets au sens de la directive 75/442 ».
A certaines conditions, des terres polluées sont donc qualifiée de déchets. Toutefois, l’administration française a toujours milité pour que les terres polluées échappent à la police des déchets. La polémique est désormais « éteinte » depuis l’entrée en vigueur de la directive 2008/98/CE du Parlement européen et du Conseil du 19 novembre 2008 relative aux déchets et abrogeant certaines directives Texte présentant de l'intérêt pour l'EEE.
L’article 2 de cette directive précise en effet :
« Exclusions du champ d'application
1. Sont exclus du champ d'application de la présente directive:
a) les effluents gazeux émis dans l'atmosphère;
b) les sols (in situ), y compris les sols pollués non excavés et les bâtiments reliés au sol de manière permanente »
Aux termes de cet article les sols pollués ne relèvent en principe pas de la police des déchets.
La solution retenue par le Conseil d’Etat
La solution retenue par le Conseil d’Etat est subtile mais parfaitement cohérente :
« Considérant toutefois que, pour l'application de ces dispositions, qui transposent la directive du Conseil du 15 juillet 1975, telle qu'interprétée par la Cour de justice des communautés européennes dans son arrêt rendu le 7 septembre 2004 dans affaire C-1/03, et dont les dispositions ont ensuite été reprises par la directive du 5 avril 2006, peuvent être qualifiés de déchets les sols pollués par des hydrocarbures, dès lors que ces derniers ne sont pas séparables des terres qu'ils ont polluées et ne peuvent être valorisés ou éliminés que si ces terres font également l'objet des opérations nécessaires de décontamination et alors même que ces terres ne sont pas excavées ; que, si la société GDF Suez fait valoir que la directive du 5 avril 2006 a été abrogée par une nouvelle directive du 19 novembre 2008 relative aux déchets, dont l'article 2 exclut de son champ d'application les sols (in situ), y compris les sols pollués non excavés , un tel moyen ne peut qu'être écarté, dès lors qu'à la date à laquelle a été pris l'arrêté de mise en demeure contesté, qui présente le caractère d'une décision individuelle, cette dernière directive n'avait pas été transposée et que le délai de transposition mentionné à son article 40 n'était pas expiré ; qu'il suit de là que l'ordonnance attaquée est entachée d'erreur de droit ; que, dès lors, la COMMUNE DE NIMES est, pour ce motif, fondée à en demander l'annulation »
Aux termes de ce considérant, à la date à laquelle a été pris l’arrêté litigieux du Maire de Nîmes, le délai de transposition de la directive déchets de 2008 n’était pas expiré. En conséquence, l’état du droit commandait de qualifier les sols pollués en cause de déchets. Le Juge des référés du Tribunal administratif de Nîmes ne pouvait donc pas suspendre l’exécution de l’arrêté de mise en demeure du Maire de cette commune.
Reste que cette solution demeurera théorique dés l’instant où la décision du Conseil d’Etat n’aura pas de portée concrète pour cette espèce. En effet, la Haute juridiction relève que l’arrêté de mise en demeure entrepris par la société GDF Suez a été suivi d’un arrêté ordonnant l’exécution d’office des travaux.
Dés lors : la demande de suspension de la mise en demeure devient sans objet.
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Conseil d'État
N° 339452
Mentionné dans les tables du recueil Lebon
6ème et 1ère sous-sections réunies
M. Jacques Arrighi de Casanova, président
M. Bruno Chavanat, rapporteur
M. Mattias Guyomar, rapporteur public
SCP BARTHELEMY, MATUCHANSKY, VEXLIARD ; SCP ROGER, SEVAUX, avocats
lecture du lundi 18 juillet 2011
REPUBLIQUE FRANCAISE
AU NOM DU PEUPLE FRANCAIS
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Vu le pourvoi sommaire et le mémoire complémentaire, enregistrés les 12 et 27 mai 2010 au secrétariat du contentieux du Conseil d'Etat, présentés pour la COMMUNE DE NIMES, représentée par son maire ; la COMMUNE DE NIMES demande au Conseil d'Etat :
1°) d'annuler l'ordonnance n° 1000539 du 27 avril 2010 par laquelle le juge des référés du tribunal administratif de Nîmes, statuant sur le fondement de l'article L. 521-1 du code de justice administrative, a suspendu l'exécution de l'arrêté de son maire du 2 février 2010 mettant la société GDF Suez en demeure de procéder, dans un délai de deux mois, à l'excavation des sols pollués de l'îlot 3 de la zone d'aménagement concerté de la gare centrale, dans le périmètre des parcelles cadastrées H800p et HE914p, constituant une partie du site de l'ancienne usine à gaz de la ville ;
2°) statuant en référé, de rejeter la demande présentée par la société GDF Suez devant le tribunal administratif de Nîmes ;
3°) de mettre à la charge de la société GDF Suez le versement d'une somme de 4 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
Vu les autres pièces du dossier ;
Vu la note en délibéré, enregistrée le 13 juillet 2011, présentée pour la société GDF Suez ;
Vu la note en délibéré, enregistrée le 15 juillet 2011, présentée pour la COMMUNE DE NIMES ;
Vu la directive 75/442/CEE du Conseil du 15 juillet 1975 ;
Vu la directive 2006/12/CE du Parlement européen et du Conseil du 5 avril 2006 ;
Vu la directive 2008/98/CE du Parlement européen et du Conseil du 19 novembre 2008 ;
Vu le code de l'environnement ;
Vu le code de justice administrative ;
Après avoir entendu en séance publique :
- le rapport de M. Bruno Chavanat, Maître des Requêtes,
- les observations de la SCP Barthélemy, Matuchansky, Vexliard, avocat de la COMMUNE DE NIMES et de la SCP Roger, Sevaux, avocat de la société GDF Suez,
- les conclusions de M. Mattias Guyomar, rapporteur public ;
La parole ayant été à nouveau donnée à la SCP Barthélemy, Matuchansky, Vexliard, avocat de la COMMUNE DE NIMES et à la SCP Roger, Sevaux, avocat de la société GDG Suez,
Considérant qu'aux termes du premier alinéa de l'article L. 521-1 du code de justice administrative : Quand une décision administrative, même de rejet, fait l'objet d'une requête en annulation ou en réformation, le juge des référés, saisi d'une demande en ce sens, peut ordonner la suspension de l'exécution de cette décision ou de certains de ses effets, lorsque l'urgence le justifie et qu'il est fait état d'un moyen propre à créer, en l'état de l'instruction, un doute sérieux quant à la légalité de la décision. ;
Considérant qu'aux termes de l'article L. 541-3 du code de l'environnement, dans sa rédaction alors en vigueur : En cas de pollution des sols, de risque de pollution des sols, ou au cas où des déchets sont abandonnés, déposés ou traités contrairement aux prescriptions du présent chapitre et des règlements pris pour leur application, l'autorité titulaire du pouvoir de police peut, après mise en demeure, assurer d'office l'exécution des travaux nécessaires aux frais du responsable (...) ;
Considérant que, pour suspendre par l'ordonnance attaquée l'exécution de l'arrêté du 2 février 2010 par lequel le maire de Nîmes a mis en demeure la société GDF Suez de procéder à l'excavation des sols pollués sur des parcelles sur lesquelles une usine à gaz avait été exploitée jusqu'en 1972, le juge des référés du tribunal administratif de Nîmes a estimé que le maire ne pouvait tirer sa compétence des dispositions de l'article L. 541-3 du code de l'environnement, au motif que les terres polluées non excavées ne constituent pas des déchets ;
Considérant toutefois que, pour l'application de ces dispositions, qui transposent la directive du Conseil du 15 juillet 1975, telle qu'interprétée par la Cour de justice des communautés européennes dans son arrêt rendu le 7 septembre 2004 dans affaire C-1/03, et dont les dispositions ont ensuite été reprises par la directive du 5 avril 2006, peuvent être qualifiés de déchets les sols pollués par des hydrocarbures, dès lors que ces derniers ne sont pas séparables des terres qu'ils ont polluées et ne peuvent être valorisés ou éliminés que si ces terres font également l'objet des opérations nécessaires de décontamination et alors même que ces terres ne sont pas excavées ; que, si la société GDF Suez fait valoir que la directive du 5 avril 2006 a été abrogée par une nouvelle directive du 19 novembre 2008 relative aux déchets, dont l'article 2 exclut de son champ d'application les sols (in situ), y compris les sols pollués non excavés , un tel moyen ne peut qu'être écarté, dès lors qu'à la date à laquelle a été pris l'arrêté de mise en demeure contesté, qui présente le caractère d'une décision individuelle, cette dernière directive n'avait pas été transposée et que le délai de transposition mentionné à son article 40 n'était pas expiré ; qu'il suit de là que l'ordonnance attaquée est entachée d'erreur de droit ; que, dès lors, la COMMUNE DE NIMES est, pour ce motif, fondée à en demander l'annulation ;
Considérant qu'il y a lieu, dans les circonstances de l'espèce, de régler l'affaire au titre de la procédure de référé engagée, en application des dispositions de l'article L. 821-2 du code de justice administrative ;
Considérant qu'il ressort des pièces du dossier que la société GDF Suez a été mise en demeure par l'arrêté en litige de procéder à l'excavation des sols pollués sur les parcelles telles que délimitées sur le plan parcellaire annexé a cette décision, dans un délai de deux mois à compter du 2 février 2010, date de sa notification ; qu'après l'expiration du délai ainsi fixé, le maire de Nîmes a pris, le 9 avril 2010, un arrêté ordonnant l'exécution d'office des travaux d'excavation des terrains pollués et a émis un titre exécutoire d'un montant correspondant aux travaux dont il a ordonné l'exécution ; qu'ainsi les conclusions présentées par la société GDF Suez qui tendent à ce que soit suspendue l'exécution de la mise en demeure qui lui avait auparavant été adressée sont devenues sans objet ; qu'il n'y a, dès lors, pas lieu d'y statuer ;
Considérant que, dans les circonstances de l'espèce, il y a lieu de laisser à chacune des parties la charge des frais exposés et non compris dans les dépens ;
D E C I D E :
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Article 1er : L'ordonnance du juge des référés du tribunal administratif de Nîmes du 27 avril 2010 est annulée.
Article 2 : Il n'y a pas lieu de statuer sur les conclusions à fin de suspension présentées par la société GDF Suez devant le juge des référés du tribunal administratif de Nîmes.
Article 3 : Les conclusions présentées par la société GDF Suez et par la COMMUNE DE NIMES au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées.
Article 4 : La présente décision sera notifiée à la COMMUNE DE NIMES et à la société GDF Suez.
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