Tarification progressive de l’énergie : analyse de la proposition de loi Brottes

Le député  François Brottes vient de déposer à l’Assemblée nationale une proposition de loi instaurant une  tarification progressive du gaz et de l’électricité. Première analyse d’un dispositif ambitieux mais complexe.

Dès lors que l’on considère que cette proposition de loi n’est que la première pierre d’un dispositif juridique et fiscal complet qui doit être mis en place pour permettre à notre société de passer dans un monde de l’énergie chère, elle est sans aucun doute bienvenue. La tarification progressive de l’énergie est une mesure intelligente sous réserve que la « vérité écologique du tarif » ne soit pas effacée par la complexité de la facture ou rejetée à défaut de mesures d’accompagnement social.

Dans l’ensemble et sous réserve qu’elle ne demeure pas une fin en soi, le texte de François Brottes réalise un équilibre énergétique et juridique entre les différents défis qui se présentaient.
Un but à la fois social et écologique
Le principal défi de cette proposition tient à ce qu’elle poursuit un but à la fois social et écologique. Historiquement, la mesure elle-même a davantage été portée par des organisations de défense de l’environnement. Paradoxalement, certaines d’entre elles expriment aujourd’hui des réserves sur le texte de François Brottes au nom du social. En toute hypothèse, la poursuite de ce double défi ne devrait pas présenter de difficulté : l’on sait désormais que ce sont les plus modestes qui souffrent le plus de la dégradation de l’environnement. Les mesures de protection du second devraient être favorables aux premiers. En droit, les choses peuvent être différentes. Assigner deux buts à un même texte revient à prendre le risque de le rendre contre-productif. L’effet inverse de celui désiré peut se produire. Pour être « social », le texte va devoir tenir compte de situations particulières et se densifier. Conséquence : le dispositif mis en place sera plus difficile à comprendre. Et son caractère incitatif pourra baisser. Dés lors, c’est la vocation écologique du texte qui est compromise. Une autre solution aurait été de consacrer la proposition de loi a un but exclusivement écologique – plus on consomme, plus on paye – en confiant à d’autres mesures – loi de finances par exemple – le soin d’amortir cette augmentation du tarif de l’énergie. Dans le cas présent, c’est le même texte qui poursuit les deux buts précités. Un défi considérable.
Reste que l’exposé des motifs du texte précise « La tarification progressive est avant tout un outil écologique ». Les deux buts de la loi sont donc hiérarchisés et ses auteurs ont conscience qu’un ensemble de mesures est requis pour répondre à l’enjeu social d’une énergie plus rare et plus chère.
La complexité
C’est le dilemme permanent du législateur que connaissent bien les juristes : écrire des lois de portée générale ou, plus compliquées, qui tiennent compte de situations particulières. Soit il élabore des règles simples, claires, souples, destinées à durer dans le temps, à être aisément compréhensibles par ceux qui doivent la respecter ou en tirer un droit. Problème, ces règles ne tiennent généralement pas compte de tous les intérêts qui ont pu être exprimés par les différents acteurs, experts, représentants, lobbyistes qui se seront exprimés lors de la rédaction de la loi. Pour tenir compte desdits intérêts, il faut alors allonger la rédaction des textes, ajouter des dispositions, compliquer les principes, multiplier les dérogations et les exceptions. La loi sera peut-être perçue comme plus juste, plus subtile. Elle sera peut-être aussi plus rapidement obsolète et peut être jamais appliquée. Les lois s’ajouteront alors aux lois, des lois viendront presque tout de suite modifier, corriger ou effacer des lois à peine votées. En définitive, c’est le droit dans son ensemble qui devient confus, qui bavarde, qui perd en qualité et ne suscite plus l’intérêt des citoyens.
Au cas présent, le dispositif juridique et technique proposé par François Brottes pour créer une tarification progressive se caractérise assurément par sa complexité. Encore qu’il faille distinguer « complexité » et « compliqué ». Celle-ci réside ici tant dans le système de collecte des informations que dans les critères de calcul du montant des factures d’énergie qui seront demain adressées aux consommateurs. François Brottes aurait pu proposer un principe extrêmement simple : plus on consomme, plus on paye. Reste qu’il a souhaité tenir compte de situations individuelles. Au risque d’écrire une loi compliquée. Pourtant, il est impératif que cette loi fasse apparaître aux yeux du consommateur la « vérité écologique du tarif ». Le lecteur de la facture d’électricité ou de gaz doit pouvoir comprendre facilement à quel instant il consomme trop et ce, pour être incité à baisser la note.
Loin de nier sa complexité – même si elle la qualifie d’ « apparente » - l’exposé des motifs de la proposition de loi la justifie en ces termes :

« (…) cette complexité prépare l’avenir. Sans complexité, pas de possibilité de déterminer si un consommateur consomme trop ou non par rapport à ce qu’il « devrait » consommer. Il faut en effet pour cela disposer à la fois d’informations sur ses besoins (le nombre de personnes dans le logement, la zone climatique dans laquelle il se trouve, le mode de chauffage) et de données sur sa consommation. Or le mécanisme de la tarification progressive consiste très exactement à recueillir et mettre en rapport ces éléments – puis à en tirer des conséquences financières ».

Le propos prête à controverse. La tarification progressive de l’énergie n’est pas nécessairement complexe. Mai pour être socialement acceptable l’auteur de la proposition de loi a pris un risque, celui que son texte soit considéré comme une « usine à gaz » ce que plusieurs commentateurs ont tout de suite déclaré. Pour contrer cette critique, les auteurs de la proposition de loi ont rédigé un petit nombre d’articles, limité, autant que faire se peut, le dispositif à des principes et renvoyé pour l’essentiel au pouvoir réglementaire le soin de fixer les modalités de mise en œuvre du dispositif. Ces auteurs ont sans aucun doute eu raison de préciser, très justement « Mais la loi ne peut pas tout prévoir : elle doit poser les principes, fixer un cadre, et c’est ce que fait ce texte ».C’est à dire le contraire de ce que la loi est généralement, en matière d’énergie notamment.
Le basculement dans l’ère de l’énergie chère
Le dépôt de cette proposition a quelque  chose de rassurant. Alors que le Gouvernement nous a récemment donné le sentiment qu’il tentait de contenir les prix de l’énergie dans une forme de donquichottisme énergétique, ce texte pourrait démontrer que des membres de la majorité présidentielle anticipent le fait que notre modèle économique ne peut plus être fondé sur une énergie abordable. Pour ce seul motif, le dépôt de cette proposition de loi était utile.
Comment est structurée la proposition de loi ?
La proposition de loi est manifestement destinée à être votée. Ce qui n’est pas le cas de toutes les propositions de loi, la plupart n’étant qu’un acte politique : c’est le fait de la déposer et non son contenu qui importe. Elle a donc sans doute été rédigée en accord avec le gouvernement et son calendrier de discussion fixé à l’avance. Pourtant, l’exposé des motifs prend soin de préciser que le débat parlementaire sera utile pour améliorer la rédaction des dispositions présentées. Il convient de souligner que la proposition de loi est rédigée pour être immédiatement codifiée au sein du Livre II du code de l’énergie relatif à la maîtrise de la demande en énergie et au développement des énergies renouvelables. Le Titre Ier est relatif au mécanisme de la « tarification progressive » et le titre II aux mesures d’accompagnement.
Quelles sont les résidences concernées par la tarification progressive ?
Ainsi que l’exposé des motifs de la proposition de loi le précise : seules les résidences sont concernées :

« L’objectif étant de pousser les ménages à mieux isoler leur logement, seules les consommations résidentielles des résidences principales seront concernées par la tarification progressive. Les résidences secondaires seront laissées de côté en raison de leur hétérogénéité et parce qu’il n’apparaît pas souhaitable de subventionner l’énergie qui y est consommée, même en quantité modérée. »

Ce point sera dans doute discuté au Parlement. Car ce ne sont sans doute pas les ménages les plus modestes qui possèdent une résidence secondaire. Or, les propriétaires de ces dernières semblent écartés du dispositif de la tarification progressive de telle manière que leur contribution à la logique du « payer plus lorsque l’on consomme plus » n’apparaît pas.
Comment est collectée l’information sur la consommation d’énergie ?
L’article 1er propose de rédiger un article L.230-1 du code de l’énergie en ces termes :

« Art. L. 230-1. – Les consommateurs domestiques assujettis à l’impôt sur le revenu indiquent sur la déclaration prévue à l’article 170 du code général des impôts les informations relatives au mode de chauffage de leur résidence principale. »

La déclaration d’impôt sur le revenu sera donc le premier moyen de connaître l’usage d’un consommateur. Reste que tous les consommateurs d’énergie ne remplissent pas une déclaration d’impôt. D’où ce projet d’article L.230-5 qui autorise un recoupement d’informations :

« Art. L. 230-5. L’administration fiscale et les organismes de sécurité sociale mettent à la disposition des fournisseurs d’énergie les informations nécessaires à l’application de la tarification progressive aux consommations individuelles. Cette mise à disposition peut être déléguée à un organisme désigné à cet effet par le ministre chargé de l’énergie. Un décret en Conseil d’État définit les conditions auxquelles doit satisfaire l’organisme délégataire ainsi que les modalités de cette délégation et de son contrôle".

Cette mise au commun d’informations sur le mode de vie individuel de chacun n’est pas sans poser des difficultés au regard du droit au respect de la vie privée de chacun. Nul doute que la question des garanties sera débattue. Dés à présent, la proposition de loi prévoit d’élargir le collège de la Commission de régulation de l’énergie de manière à y faire siéger : le président de la Commission nationale de l’informatique et des libertés ou son représentant.
Quelle est la structure de la tarification progressive ?
La structure de la tarification progressive est celle du bonus-malus fixé en fonction de paliers :
Jusqu’à un premier palier, l’énergie est subventionnée, c’est-à-dire pas chère. Il s’agit du « volume de base » visé à l’article L.230-2 du code de l’énergie

« Art. L. 230-2. – Il est attribué, pour chaque résidence principale et pour chaque type d’énergie, des quantités d’énergie appelées volumes de base, au titre des besoins énergétiques individuels d’éclairage, d’électroménager, de production d’eau chaude sanitaire et de chauffage. Ces volumes sont calculés à partir d’un volume de référence modulé en fonction du nombre de membres du ou des foyers fiscaux domiciliés dans le logement, de la zone climatique dans laquelle le logement est situé et de son mode de chauffage."

Il s’agit d’une sorte de « forfait de nécessité ». Ce volume de base n’est pas universel et fixé une fois pour toutes à un même niveau pour tout le monde. Il est individualisé – d’où la complexité du mécanisme – en fonction de plusieurs critères : nombre de membres du foyer fiscal, zone climatique, mode de chauffage. La définition et l’application des deux premiers critères sera sans doute particulièrement délicate. Le contrôle de ces informations sera sans doute lui aussi peu aisé. Par ailleurs, chaque logement n’est pas toujours chauffé isolément. D’où la rédaction des projets d’articles L.230-3 et L.230-4 du code de l’énergie relatifs aux système de chauffage collectif.
Ce volume de base sert de référence qui permet de calculer le bonus malus : plus vous consommerez plus que ce volume de base, plus vous paierez de manière progressive et non à proportion de l’énergie consommée. Vous pourrez alors franchir deux palliers, l’un qui vous fera passer de la consommation de nécessité à celle de confort puis l’autre qui vous fera passer vers une consommation du gaspillage. Ce bonus-malus entrera en vigueur en 2013,le temps nécessaire à la collecte des informations sur les consommations individuelles. La progressivité du malus sera augmentée en 2014 puis en 2015.
Comment est réparti le bonus ou le malus entre le propriétaire et le locataire ?
Il s’agit sans doute de l’une des dispositions les plus compliquées  de la proposition de loi.

« Art. L. 230-9. – Lorsque le bonus-malus acquitté par un locataire dépasse un plafond fixé par voie réglementaire et que la performance énergétique de son logement est inférieure à un seuil fixé par voie réglementaire, le locataire peut déduire du montant du loyer un montant représentatif des surcoûts liés à la mauvaise performance énergétique du logement. Les modalités d’application du présent article sont définies par décret en Conseil d’État ».

D’un côté, le propriétaire est celui qui peut améliorer la performance énergétique du logement en y faisant réaliser des travaux d’équipement et d’isolation. De l’autre, ce n’est pas lui mais le locataire qui consomme, parfois trop. Dès lors que le but est d’obtenir une baisse de la consommation, les auteurs du textes ont prévu d’agir sur les deux en même temps pour inciter tout le monde à faire attention. Le mécanisme est le suivant : le locataire paye sa consommation d’énergie jusqu’à un certain point : au-delà le législateur considère que l’excès est autant de la responsabilité du propriétaire que du locataire.
Quelles sont les mesures d’accompagnement ?
Le Titre II du Livre II du code de l’énergie devrait être consacré aux mesures d’ordre social destinées à compenser certains effets de la progressivité du tarif de l’énergie. La propositiond e loi prévoit (article 6) la création d’un « service public de la performance énergétique de l’habitat » et la mise en place « d’un mécanisme d’alerte de l’Agence nationale de l’amélioration de l’habitat par les fournisseurs d’énergie, pour les ménages bénéficiant des tarifs sociaux et dont la consommation serait excessive par rapport aux volumes de base auxquels ils ont droit » Il est également prévu une extension de la trêve hivernale sur les coupures avec uniquement une possibilité pour les fournisseurs d’énergie de réduire la puissance fournie (article 8).
En conclusion, espérons que le débat parlementaire dépasse les clivages politiques traditionnels et permette une amélioration - non une déstabilisation - du texte. Espérons aussi que les autres chantiers de l'énergie soient ouverts : consommation des entreprises, contribution climat énergie, simplification du droit des énergies renouvelables etc..