Déontologie des magistrats dans la sphère privée et garanties procédurales encadrant le processus disciplinaire
par Nicolas HERVIEU
Dans une affaire relative à la
Alors qu'elle se trouvait en poste dans le district de Gülnar (sud de la Turquie), une magistrate du siège a fait l'objet d'une enquête disciplinaire initiée notamment après " " une dénonciation anonyme faite ″au nom d'un groupe de policiers patriotes″ " (§ 7). Les motifs de cette enquête reposaient surtout sur des rumeurs concernant les relations de [l'intéressée] dans sa vie professionnelle et privée, sa tenue au travail et en dehors du travail, son respect de l'horaire de travail, ses séjours lors des vacances " (§ 10), éléments réfutés par l'intéressée. Néanmoins, après une brève suspension puis une mutation, le dossier de l'enquête disciplinaire fut transmis au Conseil supérieur de la magistrature (CSM) turc qui décida, en premier et dernier ressort, de révoquer la magistrate.
Cette affaire a donné l'occasion à la Cour européenne des droits de l'homme de préciser des " l'étendue et la portée des devoirs déontologiques pesant sur les magistrats, en particulier jusque dans leur vie privée (1°), ainsi que les garanties que doivent offrir les procédures disciplinaires susceptibles d'être initiées à leur encontre (2°). Il est toutefois possible de regretter que les juges strasbourgeois n'aient pu se prononcer sur l'allégation de discrimination (Art. 14) car la procédure litigieuse contre cette juge célibataire dégageait de forts relents de misogynie (outre d'hypothétiques relations multiples avec des hommes, il lui était reproché " certains jours, [d'] être trop maquillée et [d']avoir porté, durant les heures de travail, une minijupe fendue d'une manière incompatible avec la qualité de juge " - § 8 -. V. aussi le descriptif pour le moins édifiant des témoignages recueillis : témoins affirmèrent également soit avoir entendu que l'intéressée portait des tenues incorrectes dans les lieux de travail ou soit avoir vu la juge porter une minijupe (jupe deux doigts au-dessus des genoux pour certains, dix ou quinze centimètres au-dessus des genoux pour certains autres). Un des témoins affirma notamment que : ″La juge A. Özpınar est le genre de femme que l'on peut qualifier de dévergondée. J'ai entendu qu'elle portait une minijupe mais je ne l'ai jamais vue moi-même (...)″ " - § 10 - Sur la discrimination fondée sur le sexe, v. Cour EDH, 1e Sect. 7 octobre 2010, Konstantin Markin c. Russie, Req. n° 30078/06 -. Voir catégorie discrimination). Faute toutefois d'avoir formulé ce grief de " discrimination fondée sur le sexe, dans la mesure où un simple blâme a été donné à des collègues masculins dont les relations amoureuses extraconjugales, " (§ 31) avant la fin du délai de six mois suivant la dernière décision définitive (Art. 35.1), la Cour le rejette comme irrecevable car tardif (§ 33-35). Mais ce contexte de fond n'a sans doute pas été ignoré par les juges européens qui, à l'unanimité, condamnent la Turquie pour violation du droit au respect de la vie privée (Art. 8) et du droit à un recours effectif (Art. 13 combiné à l'article 8). C'est toutefois ce premier droit qui joue un rôle important dans cette affaire et qui offre même des garanties procédurales plus conséquentes que les clauses conventionnelles pourtant consacrées spécifiquement à cette dimension.
1°/- La déontologie et la vie privée des magistrats
Afin d'identifier une ingérence au sein du droit au respect de la vie prive (Art 8.1), la Cour devait d'abord admettre l'applicabilité de ce dernier à une procédure disciplinaire et donc, a priori, à la sphère professionnelle. Toutefois, après avoir rappelé que ce droit " comprend [aussi] le droit de mener une ″vie privée sociale″, à savoir la possibilité pour l'individu de développer son identité sociale " (§ 45), elle souligne qu'" il n'y a aucune raison de principe de considérer que la ″vie privée″ exclut les activités professionnelles. Des restrictions apportées à la vie professionnelle peuvent tomber sous le coup de l'article 8, lorsqu'elles se répercutent dans la façon dont l'individu forge son identité sociale par le développement des relations avec ses semblables. Il convient sur ce point de noter que c'est dans le cadre de leur travail que la majorité des gens ont beaucoup, voire le maximum d'occasions de resserrer leurs liens avec le monde extérieur " (§ 46). Or, en l'espèce, " l'intéressée n'a pas été renvoyée uniquement pour des raisons professionnelles " (§ 47) et cette sanction ainsi que l'enquête ont au contraire été " motivée[s] essentiellement par les conclusions tirées des agissements [relevant de sa vie privée et donc] peuvent être considérées comme une ingérence dans son droit au respect de sa vie privée " (§ 48 - v. aussi un autre angle d'applicabilité par le " droit d'une personne à la protection de sa réputation [...] couvert par l'article 8 en tant qu'élément du droit au respect de la vie privée " - § 47).
Passant à l'examen de la justification de l'ingérence ainsi qualifiée (Art. 8.2) et après avoir fortement douté de la prévisibilité de la loi qui en est le support (§ 54), la juridiction strasbourgeoise se concentre - de façon assez classique (v. par ex. Cour EDH, 2e Sect. 23 février 2010, Ahmet Arslan et autres c. Turquie , Req. no 41135/98 -) - sur la seule nécessité de cette ingérence ″dans une société démocratique″. Sur ce terrain, une distinction est tracée entre les " agissements de la requérante qui relèvent de l'exercice de ses fonctions " (§ 71) et ses " agissements [...] dans sa vie privée " (§ 72). Pourtant, cette césure illustre assez mal ce qui semble être le raisonnement de la Cour. En effet, cette dernière étend d'abord au champ de l'article 8 " mutatis mutandis " les principes qu'elle avait posé pour d'autres droits (" la Cour rappelle avoir déjà considéré comme légitime de soumettre les membres de la fonction publique ou les magistrats, en raison de leur statut, à une obligation de réserve au regard de l'article 10 de la Convention [liberté d'expression] (Vogt , précité, § 26) ou de discrétion dans l'expression publique de leurs convictions religieuses, au regard de l'article 9 [liberté religieuse] (Kurtulmuş c. Turquie (déc.), no 65500/01, CEDH 2006 II) ") et affirme donc que " les devoirs déontologiques d'un magistrat peuvent empiéter sur sa vie privée, lorsque par son comportement - fût-il privé -, le magistrat porte atteinte à l'image ou à la réputation de l'institution judiciaire " (§ 71). Cependant, il est aussi énoncé que " les personnes relevant de tels statuts n'en demeurent pas moins des individus qui, à ce titre, bénéficient de la protection de l'article 8 de la Convention " (§ 72) et qu'ici " le statut de magistrat ne prive pas la requérante de [cette] protection " (§ 69). Ainsi, une procédure disciplinaire est susceptible de poser " un problème au regard " du droit au respect de la vie privée (§ 72).
Distinguer " " agissements relevant de l'exercice des fonctions " et " agissements privés " n'a donc que peu d'utilité ici s'il est reconnu que l'Etat peut exiger des magistrats qu'ils prêtent attention aux comportements privés susceptibles de porter atteinte " à l'image ou à la réputation de l'institution judiciaire ". Car ce type de comportement transcende, par nature, cette distinction entre exercice des fonctions et vie privée, comme le reconnaît la Cour elle-même lorsqu'elle constate que " les contours de l'enquête litigieuse dépassaient [...] inévitablement la vie professionnelle " (§ 70). Elle évoque plus loin cette même idée en soulignant que la vie professionnelle chevauche très souvent la vie privée au sens strict du terme, de telle sorte qu'il n'est pas toujours aisé de distinguer en quelle qualité l'individu agit à un moment donné " (§ 76 - v. cependant sur le terrain de l'art. 13, ce qui ajoute une certaine confusion, l'évocation des " manifestations de sa vie privée qui n'avaient pas un lien direct avec l'exercice de ses fonctions " - § 86). En tout état de cause et plus clairement que cette distinction, les juges strasbourgeois tendent à accepter par principe la possibilité d'un empiétement de l'Etat sur la vie privée des magistrats - et par extension, d'autres agents publics -, mais, dans cette hypothèse et puisque se trouve en cause un droit important dont même les magistrats ne perdent pas la jouissance, l'intervention étatique doit être strictement encadrée. Plus encore, l'image de la mise en balance ou du " juste équilibre a [...] respect[er] entre le droit fondamental de l'individu au respect de sa vie privée et l'intérêt légitime d'un Etat démocratique à veiller à ce que sa fonction publique œuvre aux fins énoncées à l'article 8 § 2 " (§ 72) permet à cet encadrement de varier selon, notamment, l'intensité de l'immixtion au sein de la vie privée ou la nature des fonctions exercées par l'agent public.
Un tel contrôle de proportionnalité est donc réalisé par les juges européens en l'espèce. Mais ces derniers ont surtout à cette occasion pointé les lacunes procédurales de l'enquête disciplinaire et de la décision ayant débouché sur la révocation de la magistrate, palliant ainsi le refus d'admettre ici l'applicabilité du droit à un procès équitable.
2°/- Les garanties procédurales applicables aux enquêtes et instances disciplinaires visant les magistrats
Le contrôle de la procédure disciplinaire, tant dans la phase d'enquête que dans la phase de ″jugement″ devant le CSM turc, n'a pu être examiné sur le terrain du droit à un procès équitable (Art. 6). En effet, en vertu de sa jurisprudence passée, la Cour européenne des droits de l'homme estime que, faute de " recours judiciaire [ouvert] contre la décision du CSM ", la " qualité de magistrat [de la requérante] fait en principe obstacle à l'applicabilité de l'article 6 " (§ 30 - Cour EDH, G.C. 19 avril 2007, Vilho Eskelinen et autres c. Finlande Req. n° 63235/00, § 62 : " pour que l'Etat défendeur puisse devant la Cour invoquer le statut de fonctionnaire d'un requérant afin de le soustraire à la protection offerte par l'article 6, deux conditions doivent être remplies. En premier lieu, le droit interne de l'Etat concerné doit avoir expressément exclu l'accès à un tribunal s'agissant du poste ou de la catégorie de salariés en question. En second lieu, cette dérogation doit reposer sur des motifs objectifs liés à l'intérêt de l'Etat ". V. aussi Cour EDH, Dec. 11 décembre 2007, Serdal Apay c. Turquie , Req. n° 3964/05 ; Cour EDH, G.C. 23 mars 2010, Cudak c. Lituanie , Req. n° 15869/02 - et catégorie fonction publique). Cette position est abondamment critiquée par le juge Sajò - rallié par le juge Popovic dans son opinion séparée. Sans même remettre en cause les critères de la jurisprudence Vilho Eskelinen, il estime que " la révocation d'un magistrat pour des raisons non liées à l'exercice de la puissance publique n'entre pas dans ces catégories " d'exclusion du bénéfice de l'article 6. Bien qu'étayée par " la tendance qui se fait jour dans les Etats membres du Conseil de l'Europe " en faveur de l'application " de garanties procédurales " aux " procédure[s] disciplinaire[s] applicable[s] aux magistrats " et ce même si elles ne revêtent pas " un caractère judiciaire (comme en France) ", cette argumentation n'a pas convaincu la majorité des juges. Néanmoins, si la Cour refuse, comme le regrette le juge Sajò, d' " appeler un chat un chat " en sanctionnant " l'injustice procédurale commise dans la procédure de révocation " également sur le terrain du droit à un procès équitable, elle compense cette situation à l'aide des deux autres griefs.
L'examen de l'allégation de violation du droit à un recours effectif (Art. 13) ne laissait guère de place à la surprise. En effet, la critique de la requérante selon laquelle aucune voie de recours juridictionnel n'est ouverte contre les décisions disciplinaires du CSM turc, qui statue en premier et dernier ressort en vertu d'une disposition constitutionnelle, a déjà donné lieu à une condamnation de la Turquie dans une autre affaire (Cour EDH, 2e Sect. Kayasu c. Turquie, Req. n° 64119/00 et 76292/01, où était en cause le droit à la liberté d'expression - N.B. Les décisions disciplinaires du CSM français visant les magistrats du siège peuvent faire l'objet d'un recours en cassation devant le Conseil d'Etat : v. CE, 12 juillet 1969, L'Etang, Req. n° 72480). Après avoir relevé qu'ici le droit au respect de la vie privée était bien un " grief défendable " susceptible de permettre la mise en œuvre de l'article 13 (§ 82), la Cour renouvelle donc le constat de violation de ce texte (§ 82-85) combiné cette fois à l'article 8 (§ 87-88). Tout au plus est-il ajouté ici une autre raison appuyant la condamnation : " à aucun moment de la procédure le CSM ne s'est prononcé sur les droits de la requérante garantis par l'article 8 pour distinguer les manifestations de sa vie privée qui n'avaient pas un lien direct avec l'exercice de ses fonctions " (§ 86).
Or, précisément, c'est à la lueur des exigences du droit au respect de la vie privée que le contrôle procédural semble le plus marqué. De son analyse préalable relative aux limites de l'ingérence étatique au sein de la vie privée d'un magistrat, la Cour dérive ainsi la nécessité de " garanties adéquates " afin de " protéger les manifestations de la vie privée d'un magistrat " et, à tout le moins, de lui permettre de " prévoir, dans une certaine mesure, les conséquences de ses agissements privés " (§ 76). Plus encore, les juges européens affirment que " tout magistrat qui fait l'objet d'une mesure de révocation basée sur des motifs ayant trait aux manifestations de sa vie privée et familiale doit avoir des garanties contre l'arbitraire " (§ 78 : " Il doit notamment avoir la possibilité de faire contrôler la mesure litigieuse par un organe indépendant et impartial, habilité à se pencher sur toutes les questions de fait et de droit pertinentes, pour statuer sur la légalité de la mesure et sanctionner un éventuel abus des autorités. Devant cet organe de contrôle, la personne concernée doit bénéficier d'une procédure contradictoire afin de pouvoir présenter son point de vue et réfuter les arguments des autorités ").
Appliquée à l'espèce, cette position permet à la Cour d'examiner l'ensemble de la procédure disciplinaire, de son déclenchement à la sanction de révocation en passant par l'enquête, le tout en contrôlant ainsi indirectement l'appréciation au fond des autorités turques (pour un autre exemple où la Cour contrôle l'appréciation au fond sous couvert d'un contrôle principalement procédural, v. Cour EDH, 5e Sect. 23 septembre 2010, Obst c. Allemagne et Schüth c. Allemagne , Resp. Req. N° 425/03 et 1620/03 - ADL du 23 septembre 2010). La " bonne carrière de magistrat " menée par la requérante avant la procédure litigieuse (§ 73) est ainsi rapprochée des accusations émises contre elle. Surtout, la Cour critique de manière à peine voilée l'impartialité de l'enquêteur qui aurait incité " les témoins à s'exprimer sur ces sujets " privés, fondés sur des rumeurs, et à réaliser des déclarations " parfaitement susceptibles d'entacher la réputation de la requérante " (§ 75), d'autant que ces agissements supposés " n'avaient aucun rapport pertinent avec les activités professionnelles de l'intéressée " (§ 77). Par ailleurs, l'intéressée " n'a bénéficié que de très peu de garanties " (pas d'accès aux témoignages ni au rapport de l'enquêteur, pas d'audition en personne avant la dernière phase devant le CSM). Enfin, la sévérité de la sanction de révocation est elle aussi critiquée (§ 78 - " la révocation de l'intéressée a eu une profonde incidence sur sa carrière et son avenir, puisqu'un magistrat révoqué de ses fonctions perd aussi automatiquement l'aptitude à la profession d'avocat "), la Cour tendant au surplus à souligner que seules les accusations " d'avoir pris des décisions motivées par des considérations personnelles, pouvaient le cas échéant être de nature à justifier une mesure radicale, telle que la révocation " (§ 77). En conséquence, " l'enquête menée sur le plan interne n'a pas permis d'étayer solidement ces accusations " et " n'a pas respecté les garanties minimales exigibles " (§ 77). Des carences identiques sont relevées dans le " processus décisionnel " du CSM (§ 77). Dès lors, la Turquie est condamnée pour violation du droit au respect de la vie privée, " en particulier, [pour non respect] du degré minimal de protection contre l'arbitraire voulu par l'article 8 de la Convention " (§ 79).
On remarquera enfin que si elle n'a pas été ici en mesure de sanctionner directement les probables motivations discriminatoires de la procédure disciplinaire visant la magistrate, la formation de la Cour européenne des droits de l'homme n'a pas dissimulé ce que l'on peut se risquer à qualifier de signes d'agacement. Est ainsi significatif le fait qu'elle vise également, dans son constat final de violation du droit au respect de la vie privée, " le raisonnement qui sous-tend les décisions internes " (§ 79).
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