Nuages noirs à l’horizon pour la France : Recours suspensif, procédure d’asile et CEDH (CEDH déc., 14 décembre 2010, I.M contre France)

La réforme de la procédure prioritaire d'asile plus que jamais d'actualité

par Jean-François Dubost

CEDH 5Le 14 décembre 2010, la Cour européenne des droits de l'homme a déclaré recevable la requête d'un demandeur d'asile soudanais contestant la compatibilité de la procédure d'asile française en rétention avec les articles 3 et 13 de la Convention européenne des droits de l'homme ( ^ème section, 14 décembre 2010, I.M contre France - requête n° 9152/09 ) .

Cette décision met en lumière l'affaire une défaillance grave du système d'asile en France. En effet, sur décision des préfets, les demandeurs d'asile voient leur demande examinée dans le cadre d'une procédure accélérée, dite prioritaire, dont la principale caractéristique est l'absence de recours suspensif devant la Cour nationale du droit d'asile (CNDA). Ce n'est pas la première fois que la compatibilité de cette procédure prioritaire avec les dispositions de la convention est soumise à la Cour européenne des droits de l'homme. Dans Sultani contre France, du 20 septembre 2007[ii], la Cour, saisie de cette question, n'avait constaté aucune violation de la convention et avait conclu au rejet de la requête. Cependant, le contexte était différent puisque le requérant sollicitait l'asile dans le cadre d'une procédure de réexamen d'une précédente demande rejetée.

Tel n'est pas le cas ici puisque le requérant, interpellé dès son arrivée à la frontière franco-espagnole a été condamné à une peine d'un mois d'emprisonnement pour infraction à la législation sur les étrangers. A sa sortie de prison, il fut frappé d'une mesure d'éloignement, qu'il contesta sans succès, ayant rédigé lui-même sa requête. Ce n'est qu'une fois placé en centre de rétention qu'il put enfin formuler sa demande d'asile examinée en procédure prioritaire.

Cette saisine de la Cour européenne constitue donc une étape intéressante à suivre de près. En effet, la juridiction conclut que " la question qui se pose en l'espèce est celle de l'effectivité des recours disponibles tant devant le tribunal administratif que devant l'OFPRA et concernant les griefs du requérant tirés de la violation alléguée de l'article 3 de la convention ".

I. L'évidente nécessité d'un recours suspensif

Cette décision intervient au bon moment pour les organisations non gouvernementales qui, depuis de nombreuses années, ne cessent de plaider pour l'introduction d'un recours suspensif en toutes circonstances pour tous les demandeurs d'asile et quelles que soient les circonstances du dépôt de leur demande.

Une procédure d'ampleur, sans garantie suffisante

En 2009, plus de 22% des demandes d'asile - soit 8 632 sur un total de 38 803 - tombaient sous le coup de la procédure " prioritaire ", y compris des demandes de réexamen basées sur de nouvelles informations. En 2010, les données statistiques provisoires prédisent une augmentation du recours à cette procédure par les préfets. Le projet de loi en cours d'examen, son article 75 précisément, envisage même de faciliter la mise en œuvre de cette procédure[iii]. Examen des demandes d'asile en 15 jours par l'OFPRA, ou 96 heures en rétention, au lieu de 114 jours en moyenne, absence de recours suspensif devant la CNDA, risque de non lieu à statuer en l'état si le requérant a été renvoyé de force, la procédure prioritaire est un système " injuste et dangereux ", d'autant que tous les ans, la CNDA accorde une protection à des milliers de personnes dont la demande a été initialement rejetée par l'OFPRA[iv].

Mobilisation et plaidoyer de longue haleine pour le droit à un recours suspensif.

Amnesty International France, l'Action des Chrétiens pour l'Abolition de la Torture-France et Human Rights Watch conduisent depuis 2006 un inlassable plaidoyer auprès des parlementaires de tous bords à l'occasion de l'examen des projets de loi relatifs aux statuts des étrangers en France. Peu à peu, à force de rencontres, d'actions de leurs militants respectifs auprès de leurs députés et sénateurs, cette question commence à devenir audible, peut être davantage au Sénat qu'à l'Assemblée nationale. Si dans cette dernière, la voix d'Etienne Pinte - soutenant la nécessité d'introduire un recours suspensif en toutes circonstances - appuyé par l'opposition, n'a pas réussi à convaincre l'hémicycle, le sort de cette question sera peut être différent au Sénat.

En effet, le 21 décembre 2010, lors de l'audition par la Commission des lois du nouveau ministre en charge du projet de loi relatif à l'immigration, le rapporteur, Monsieur Buffet, sollicité par les trois organisations précitées, a demandé au ministre si, s'agissant du défaut de recours suspensif devant la CNDA, il n'était pas temps de " trouver une solution intermédiaire, pour nous mettre en accord avec la jurisprudence de la Cour européenne des droits de l'homme "[v].

Cette timide avancée met rétrospectivement en exergue les nombreuses questions écrites que députés et sénateurs ont posé au gouvernement depuis 2008, à la demande insistante et coordonnée des militants associatifs.

Dénégations gouvernementales

Le gouvernement n'a jamais changé de position en revendiquant l'absence de tout problème de constitutionnalité de la procédure prioritaire d'asile et en se retranchant derrière la décision du Conseil constitutionnel du 13 août 1993.

Du côté du respect de la Convention européenne, les autorités françaises se retranchent surtout derrière l'argument selon lequel le rejet d'une demande d'asile par l'Office français de protection des réfugiés et apatrides (OFPRA) n'entraîne pas automatiquement le renvoi du demandeur. Pour elles, il n'y a pas de violation des dispositions de la Convention puisque les recours qui permettent de contester les mesures d'éloignement du territoire (arrêté de reconduite à la frontière et obligation de quitter le territoire français) sont dotés d'un effet suspensif. Elles considèrent donc que ces voies de recours permettent au juge administratif de vérifier le respect l'article 3 de la Convention et sont, de ce fait, effectives.

Pour les associations, cet argument ne résiste pas à l'examen de la pratique de ces procédures, condition indispensable pour apprécier l'effectivité d'un droit.

En effet, en pratique - et des études le confirment -, le juge administratif opère un examen peu approfondi des risques invoqués par les personnes dans le cadre de procédure d'éloignement du territoire. Ce constat s'explique par les délais, trop courts pour réaliser cette vérification mais aussi par l'absence d'informations et de connaissances suffisantes sur la situation dans les pays pourtant indispensables pour évaluer les craintes invoquées. Le contentieux administratif étant principalement écrit, des preuves matérielles sont souvent exigées alors que, devant la CNDA, aucune preuve n'est en principe requise pour bénéficier d'une protection au titre de l'asile. Satisfaire à cette exigence s'avère en effet souvent impossible pour des demandeurs d'asile et encore plus lorsque les délais de recours sont réduits. Tel est le cas lorsque le demandeur est en rétention et que le juge doit se prononcer vite, dans les 72 heures, seul et sans rapporteur public.

Le juge administratif s'en remet le plus souvent à l'appréciation négative de l'OFPRA^[vi] pour rejeter à son tour tout argument faisant état de persécution en cas de retour. Les annulations des mesures d'éloignement sur cette base sont donc rares. Lorsqu'elles se produisent, la reconnaissance de la qualité de réfugié ne peut pas être reconnue par le tribunal puisqu'il s'agit ici d'un contentieux en excès de pouvoir. L'objet ne porte pas sur la demande d'asile mais sur la légalité de la mesure d'éloignement. Cette reconnaissance n'est donc pas non plus acquise, ultérieurement, devant la CNDA, cette dernière n'étant pas liée juridiquement par la décision du tribunal administratif.

II. Des perspectives juridictionnelles et une unanimité internationale prometteuses

La décision de la Cour européenne des droits de l'homme s'inscrit dans un contexte juridique national, communautaire et international particulièrement saisi de cette question du recours aux procédures d'asile accélérées et des garanties associées et reconnues aux personnes qui en font l'objet.

Une échéance communautaire

Au niveau communautaire, la Cour de justice de l'Union européenne a été saisie le 5 février 2010 par le tribunal administratif du Luxembourg d'une demande de décision préjudicielle. Le tribunal luxembourgeois demande à la juridiction de l'éclairer en lui indiquant quelle interprétation retenir de l'article 39 de la directive 2005/85/CE relative aux procédures d'asile[vii]. Cet article[viii] pose le principe d'un recours effectif contre les décisions de refus d'asile, sans pour autant affirmer explicitement la nécessité du caractère effectif de ce recours.

La Cour de justice devra donc dire si le droit communautaire impose aux législations nationales de garantir, dans le cadre d'une procédure accélérée d'asile, un recours juridictionnel effectif. On peut espérer que, à cette occasion, elle donnera une définition du caractère " effectif " d'un recours en matière d'asile, notamment au regard du caractère suspensif de ce dernier.

Une actualité française

Au niveau national, la Cour de cassation doit examiner le 25 janvier 2011 une question prioritaire de constitutionnalité au sujet du droit à un recours effectif dans le contexte d'une demande d'asile déposée en rétention.

Elle devra établir si elle confie au Conseil constitutionnel le soin de déterminer si la procédure d'asile en rétention, et précisément l'absence de recours suspensif, est conforme à l'article 16 de la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen qui dispose " toute Société dans laquelle la garantie des Droits n'est pas assurée, ni la séparation des Pouvoirs déterminée, n'a point de Constitution ".[ix]

Cette saisine est bienvenue car au mois de juin 2010,CE, réf. 16 juin 2010, le juge des référés du Conseil d'Etat avait décidé de ne pas transmettre au Conseil constitutionnel une question prioritaire de constitutionnalité similaire mais dans le contexte légèrement différent des conséquences de la mise en œuvre de la notion de pays d'origine " sûrs " (Mme Diakité , req.n° 340250 )[x].

Des attentes internationales

Les instances internationales de surveillance du respect par la France des textes internationaux - au premier titre desquels le Pacte international relatif aux droits civils et politiques, la convention des Nations unies contre la torture, ou la convention européenne de prévention de la torture - ne sont quant à elles pas silencieuses sur ce sujet, bien au contraire.

Qu'elles soient onusiennes ou appartenant au Conseil de l'Europe, elles recommandent unanimement à la France de remédier à l'absence de recours suspensif devant la Cour nationale du droit d'asile en procédure prioritaire.

Lors de l'examen en mai 2010 du rapport périodique de la France, le Comité contre la torture, s'est dit " préoccupé du fait que 22% des demandes d'asile présentées en 2009 auraient été traitées sous la procédure dite prioritaire, qui n'offre pas de recours suspensif... le Comité n'est pas convaincu que la procédure prioritaire offre des garanties suffisantes contre un éloignement emportant un risque de torture ". Il recommande que la France " instaure un recours suspensif pour les demandes d'asile placées en procédure prioritaire "^[xi].

Le Comité des droits de l'homme, en 2008, s'est inquiété " également de ce qu'en vertu de la procédure dite 'procédure prioritaire' l'expulsion physique a lieu sans attendre la décision d'un tribunal si la personne est renvoyée vers un 'pays d'origine sûr' " et a considéré que la France " devrait veiller à ce que la décision de renvoyer un étranger, y compris un demandeur d'asile, soit prise à l'issue d'une procédure équitable qui permet d'exclure effectivement le risque réel de violations graves des droits de l'homme dont l'intéressé pourrait être victime à son retour " et que tous les individus susceptibles de renvoi " puissent exercer leur droit de recours avec effet suspensif "^[xii].

Le Commissaire aux droits de l'homme du Conseil de l'Europe, en 2006, a fortement critiqué la procédure prioritaire considérant qu'elle était " loin d'offrir les mêmes garanties que la demande d'asile de droit commun. En définitive, elle ne laisse qu'une chance infime aux demandeurs. En effet, le recours qu'ils peuvent déposer n'est pas suspensif et ils peuvent donc être expulsés pendant la procédure "^[xiii].

En novembre 2008, le nouveau Commissaire a noté que la reforme de la procédure d'asile à la frontière, suite à l'arrêt de la Cour européenne dans l'affaire Gebremedhin c. France, en maintenant l'absence de recours suspensif en procédure prioritaire, n'a pas modifié la procédure d'asile sur le territoire^[xiv]. En 2010, le Commissaire maintenait son analyse et invitait les autorités françaises à " permettre le plein exercice du droit d'asile en ouvrant une voie de recours effective et suspensive à tous les stades de la procédure prioritaire [..] "[xv].

Fait significatif, le Haut commissariat des Nations unies pour les réfugiés (HCR) a pris clairement position sur cette question auprès de la Cour européenne des droits de l'homme. L'organe de protection des réfugiés est ainsi intervenu volontairement dans le cas H. c/. France devant la Cour européenne, en démontrant que la procédure prioritaire appliquée aux personnes placées en rétention " ne présente pas toutes les garanties requises pour assurer un respect effectif du principe de non refoulement " et cite comme l'un des principaux motifs d'inquiétude l'absence d'un recours suspensif^[xvi].

S'agissant de la requête récemment déclarée recevable par la Cour, le HCR s'est à nouveau porté partie intervenante. L'agence onusienne estime que " l'exigence, prévue par le droit français de présenter une demande d'asile complète, en français, dans un délai de cinq jours, sous peine, en cas de non respect, du rejet automatique de la demande, est très rigoureuse, non conforme à la Convention de 1951 et incompatible avec le droit international des réfugiés ". Elle conclut que, compte tenu à la fois de ces conditions de dépôt, des conditions dans lesquelles cette demande sera examinée par l'OFPRA - en 96 heures- de l'absence de recours suspensif devant la CNDA et donc du risque réel pour le requérant d'être renvoyé vers le pays d'origine avant l'audience devant la CNDA, " la procédure appliquée en France aux personnes placées en rétention qui déposent une demande d'asile ne présente pas toutes les garanties requises pour assurer un respect effectif du principe de non-refoulement ".

Alors que l'essence d'une procédure d'asile est de protéger les personnes contre un risque de persécution en cas de renvoi, la procédure prioritaire d'asile institutionnalise ce risque en privant les personnes d'un recours effectif devant un juge spécialisé.

L'ombre d'un nouvel arrêt - et M.S.S. c. Belgique et Grèce - devrait peut-être inciter les autorités à s'interroger davantage sur la procédure d'asile en France, à moins qu'il ne faille définitivement considérer que seule une juridiction internationale est à même aujourd'hui de garantir l'effectivité des droits des personnes étrangères présentes sur le territoire, sous la juridiction et donc la protection de la France.

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Jean-François Dubost est Responsable du Programme Personnes déracinées - Amnesty International France

[ii] CEDH, 20 septembre 2007, Sultani contre France, requête n° 45223/05.[iii] Article 75 du projet de loi relatif à l'immigration, à l'intégration et à la nationalité " Constitue une demande d'asile reposant sur une fraude délibérée la demande présentée par un étranger qui fournit de fausses indications, dissimule des informations concernant son identité, sa nationalité ou les modalités de son entrée en France afin d'induire en erreur les autorités ".[iv] En 2009, la CNDA a accordé le droit d'asile à plus de cinq mille personnes dont la demande avait été rejetée par l'OFPRA ; le taux d'accord était de 14,3%, au niveau de l'OFPRA et de 29,4% après révision des décisions par la CNDA. Ainsi, la CNDA assurait plus de 50% des protections reconnues en France.[v]Commission des lois du Sénat, séance du 21 décembre 2010, audition de M. Brice Hortefeux, ministre de l'intérieur, de l'outre-mer, des collectivités territoriales et de l'immigration, sur le projet de loi n° 27 (2010-2011), adopté par l'Assemblée nationale, relatif à l'immigration, à l'intégration et à la nationalité.

[vi] Etude de Mme Marie-Joëlle REDOR-FICHOT, Professeur à l'Université de Caen, dans l'ouvrage collectif La portée de l'article 3 de la Convention européenne des droits de l'Homme, Bruylant 2006, page 69. Le contrôle du juge n'attache " pas une importance particulière à l'originalité de l'article 3 ".

[vii] Demande décision préjudicielle présentée par le Tribunal administratif (Luxembourg) le 5 février 2010 - Brahim Samba Diouf / Ministre du Travail, de l'Emploi et de l'Immigration- Affaire C69/10

La demande de décision préjudicielle est ainsi formulée :

" L'article 39 de la directive 2005/85/CE ( 1 ) doit-il être interprété en ce sens qu'il s'oppose à une réglementation nationale telle que celle instaurée au Grand-Duché de Luxembourg par l'article 20 (5) de la loi modifiée du 5 mai 2006 relative au droit d'asile et à des formes complémentaires de protection, en application de laquelle un demandeur d'asile ne dispose pas de recours juridictionnel contre la décision de l'autorité administrative de statuer sur le bien- fondé de la demande de protection internationale dans le cadre de la procédure accélérée ?

2) En cas de réponse négative, le principe général du recours effectif au regard du droit communautaire inspiré par les articles 6 et 13 de la Convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales, du 4 novembre 1950, doit-il être interprété en ce sens qu'il s'oppose à une réglementation nationale telle que celle instaurée au Grand-Duché de Luxembourg par l'article 20 (5) de la loi modifiée du 5 mai 2006 relative au droit d'asile et à des formes complémentaires de protection, en application de laquelle un demandeur d'asile ne dispose pas de recours juridictionnel contre la décision de l'autorité administrative de statuer sur le bien-fondé de la demande de protection internationale dans le cadre de la procédure accélérée ? "

[viii] Directive 2005/85/CE du Conseil du 1 er décembre 2005 relative à des normes minimales concernant la procédure d'octroi et de retrait du statut de réfugié dans les États membres - JO L 326 du 13.12.2005, p. 13-34. L'article 39 précise que 1. Les États membres font en sorte que les demandeurs d'asile disposent d'un droit à un recours effectif devant une juridiction contre les actes suivants : a) une décision concernant leur demande d'asile, [..] 3. Les États membres prévoient le cas échéant les règles découlant de leurs obligations internationales relatives: a) à la question de savoir si le recours prévu en application du paragraphe 1 a pour effet de permettre aux demandeurs de rester dans l'État membre concerné dans l'attente de l'issue du recours;

b) à la possibilité d'une voie de droit ou de mesures conservatoires si le recours visé au paragraphe 1 n'a pas pour effet de permettre aux demandeurs de rester dans l'État membre concerné dans l'attente de l'issue de ce recours. Les États membres peuvent aussi prévoir une procédure d'office ".

[ix] Questions prioritaire de constitutionalité, émanant de la Cour d'appel de Rennes, 9 novembre 2010, Z 10-40.059. La saisine en date du 15 novembre 2010 est ainsi formulée : " Les dispositions combinées des articles L. 551- 1, L. 552- 1, L. 741-4 et L. 742-6 du code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile portent [...] atteinte aux droits et libertés garantis par l'article 16 de la Déclaration des droits de l'Homme et du citoyen, et ainsi par la Constitution ".

[x] Conseil d'Etat, ordonnance du 16 juin 2010, Mme Diakité, req.n°340250. Le Conseil d'Etat considère que les dispositions codifiées à l'article L. 742-6 du CESEDA, en cause, étaient issues de dispositions législatives insérées dans l'ordonnance n° 45-2658 du 2 novembre 1945 relative aux conditions d'entrée et de séjour des étrangers en France par l'article 24 de la loi n° 93-1027 du 24 août 1993 et dans la loi n° 52-893 du 25 juillet 1952 relative au droit d'asile par l'article 6 de la loi n° 2003-1076 du 10 décembre 2003

Or, le Conseil d'Etat rappelle que, par deux décisions (décision 93-325 DC du 13 août 1993 [cons. 82 à 88] et décision 2003-485 DC du 4 décembre 2003 [cons. 54 à 58]), le Conseil constitutionnel avait, dans ses motifs et son dispositif " déclaré ces dispositions des lois du 24 août 1993 et du 10 décembre 2003 conformes à la Constitution ". Dans ces conditions, le Conseil d'Etat en a conclu que, en l'absence de changement de circonstances survenu depuis ces décisions, aucun élément n'était de nature à justifier que la conformité de ces dispositions à la Constitution soit à nouveau examinée par le Conseil constitutionnel.

[xi] Comité de l'ONU contre la torture, Examen des rapports présentés par les États parties en applications de l'article 19 de la Convention :

Observations finales du Comité contre la torture : France, 20 mai 2010, CAT/C/FRA/CO/4-6, http://daccess-dds-ny.un.org/doc/UNDOC/GEN/G10/425/85/PDF/G1042585.pdf?OpenElement, para. 14.

[xii] Comité des droits de l'homme de l'ONU, Examen des rapports soumis par les États parties conformément à l'article 40 du Pacte : Observations finales du Comités des droits de l'homme : France, 31 juillet, CCPR/C/FRA/CO/4, http://www.unhcr.org/cgi-bin/texis/vtx/refworld/rwmain/opendocpdf.pdf?reldoc=y&docid=48c50ecb2, para. 20.

[xiii] Rapport de M. Alvaro Gil-Robles, Commissaire aux droits de l'homme, sur le respect effectif des droits de l'homme en France suite à sa visite du 5 au 21 septembre 2005, publié le 15 février 2006, CommDH(2006)2, https://wcd.coe.int/ViewDoc.jsp?id=965741&Site=CommDH&BackColorInternet=FEC65B&BackColorIntranet=FEC65B&BackColorLogged=FFC679, para. 228.

[xiv] Memorandum de Thomas Hammarberg, Commissaire aux droits de l'homme du Conseil de l'Europe, faisant suite à sa visite en France du 21 au 23 mai 2008, publié le 20 novembre 2008, CommDH (2008)34, https://wcd.coe.int/ViewDoc.jsp?id=1372841%Site=CommDH%BackColorInternet=FEC65B&BackColorIntranet=FEC65B&BackColorLogged=FFC679, para. 121.

[xv] Courrier adressé par le Commissaire aux droits de l'homme du Conseil de l'Europe à Monsieur Besson, ministre de l'immigration, de l'intégration, de l'identité nationale et du développement solidaire, 3 août 2010, COMHR, 155/2010.

[xvi] Observations écrites du Haut Commissariat des Nations Unies pour les Réfugiés devant la Cour Européenne des Droits de l'Homme dans l'affaire H. c/. France, Requête No. 33087/07, paras. 5.1 et 5.2.

L'UNHCR rappelle également que compte tenu " des conséquences d'un éventuel rejet en premier instance, le recours suspensif est, pour l'UNHCR, une garantie importante de procédure " qu'il qualifie d'" élément essentiel d'une procédure d'asile équitable et efficace permettant une application pleine et inclusive de la Convention de 1951. [..] S i un demandeur d'asile n'est pas autorisé à demeurer sur le territoire du pays d'asile pendant le temps de son recours, le recours contre la décision de première instance ne peut être considéré comme étant effectif ".