Droits des détenus : la Cour EDH surveille et punit encore la France par des condamnations à retardement (Cour EDH, 5e Sect. 20 janvier 2011, El Shennawy c. France et Payet c. France)

Contrôle juridictionnel accru des décisions de l’administration pénitentiaire et du recul corrélatif des « mesures d’ordre intérieur 

par Nicolas Hervieu

Le système européen des droits de l’homme a puissamment - et salutairement - contribué à transformer le droit français applicable aux détenus, l’impulsion strasbourgeoise étant notamment relayée par le juge administratif. Dans deux arrêts portant condamnations de la France pour violations des articles 3 (interdiction des traitements inhumains et dégradants) et 13 (droit à un recours effectif), la Cour européenne des droits de l’homme écrit une nouvelle page de cette riche et progressive interaction même s’il s’agit pour l’essentiel de condamnations à retardement (Cour EDH, 5^e Sect. 20 janvier 2011, El Shennawy c. France, Req. n° 51246/08 - infra 1°/ ; Cour EDH, 5^e Sect. 20 janvier 2011, Payet c. France, Req. n° 19606/08 - infra 2°/). Ceci est d’autant plus visible que chacune de ces affaires avait donné lieu à d’importants arrêts du Conseil d’Etat (CE, 14 novembre 2008, El Shennawy et OIP, Req. n° 315622 et CE, Ass. 14 décembre 2007, Payet, Req. n° 306432 ), arrêts qui constituaient eux-mêmes un nouveau témoignage du contrôle juridictionnel accru des décisions de l’administration pénitentiaire et du recul corrélatif des « mesures d’ordre intérieur » (v. récemment CE, 26 novembre 2010, Garde des Sceaux c. M. Hervé A, Req. n° 329564 , ADL du 2 décembre 2010 ; CE 30 novembre 2009, Garde des Sceaux c/ M. K., n° 318589  : ADL du 9 décembre 2009 ; v. aussi le dossier thématique sur le site du Conseil d’Etat).

1°/- Encadrement conventionnel du régime des fouilles corporelles intégrales et répétées à l’encontre d’un détenu

    Alors qu’il purgeait déjà une peine de réclusion criminelle depuis 1977 - peine encore prolongée après plusieurs autres condamnations, notamment pour séquestration et évasion en 2004 -, un homme était encore jugé en 2008 par la Cour d’assises de Pau. A cette occasion « un dispositif exceptionnel de sécurité fut mis en place compte tenu de la dangerosité du requérant » (§ 8) et fut assuré par des agents de l’ « Equipe Régionale d’Intervention et de Sécurité (ERIS) ». Se plaignant de ces mesures et en particulier d’ « un régime de fouilles corporelles particulièrement poussé » (« des fouilles corporelles, allant jusqu’à huit par jour, effectuées par les agents de l’ERIS, lesquels étaient constamment cagoulés, avec inspection visuelle anale. Ces fouilles étaient enregistrées par un caméscope et réalisées le plus souvent en présence d’un agent du Groupe d’Intervention de la Police Nationale (GIPN) » - § 9), il finit par s’y opposer physiquement et « les agents de l’ERIS pratiquèrent alors une fouille forcée à son encontre » (§ 10). Le référé libertés introduit par l’intéressé contre ces mesures (Art. L 521-2 du code de justice administrative) fit d’abord l’objet d’une ordonnance de rejet pour incompétence de la juridiction administrative. Après la fin du procès et donc la fin des mesures litigieuses, le Conseil d’Etat fut saisi du pourvoi contre cet ordonnance. Par un arrêt remarqué (CE, 14 novembre 2008, El Shennawy et OIP, Req. n° 315622), ce dernier renversa la première solution au motif que les mesures litigieuses relevaient bien de la compétence du juge administratif (§ 16) et, surtout, adopta un considérant de principe qui encadre le « régime de fouilles corporelles intégrales répétées » à l’égard d’un détenu. Le Conseil ne concrétisa pourtant pas en l’espèce ces virtualités de contrôle. A ses yeux, la demande du requérant n’était plus « justifiée par l’urgence » - condition du référé - puisqu’à ce moment, le détenu n’était plus exposé aux mesures litigieuses.

Saisie d’abord d’un grief tiré de l’article 3 (interdiction des traitements inhumains et dégradants), la Cour européenne des droits de l’homme place son analyse sous les auspices de sa jurisprudence protectrice des droits des détenus (§ 33 - 34 - v. Cour EDH, 5^e Sect. 21 décembre 2010, Raffray Taddei c. France, Req. n° 36435/07 - ADL du 21 décembre 2010 ; Cour EDH, 3^e Sect. 20 avril 2010, Slyusarev c. Russie, Req. n° 60333/00 - ADL du 20 avril 2010), en particulier s’agissant des fouilles corporelles (§ 35 - 36). Il est ainsi rappelé que « des fouilles intégrales systématiques, non justifiées et non dictées par des impératifs de sécurité, peuvent créer chez les détenus le sentiment d’être victimes de mesures arbitraires. Le sentiment d’arbitraire, celui d’infériorité et l’angoisse qui y sont souvent associés, et celui d’une profonde atteinte à la dignité que provoque l’obligation de se déshabiller devant autrui et de se soumettre à une inspection anale visuelle, peuvent caractériser un degré d’humiliation dépassant celui, tolérable parce qu’inéluctable, que comporte inévitablement la fouille corporelle des détenus » (§ 37 - Cour EDH, 2^e Sect. 12 juin 2007, Frérot c. France, Req. n° 70204/01  ; CEDH 5^e Sect. 9 juillet 2009, Khider c. France, Req. n° 39364/05 - ADL du 10 juillet 2009. Catégorie “dignité de la personne humaine“). Appliquant à l’espèce cette position qui ne considère « pas en soi illégitime [les] fouilles corporelles, même intégrales » mais les encadre strictement (§ 38), les juges européens concluent négativement à la question de savoir « si ces fouilles étaient nécessaires pour assurer la sécurité et si elles ont été menées selon des modalités adéquates » (§ 41). En effet, même si le requérant était classé « détenu particulièrement signalé » (« DPS » - v. CEDH 5^e Sect. 9 juillet 2009, Khider c. France, préc.), la Cour doute quelque peu de la nécessité même des mesures litigieuses (§ 42) et, surtout, condamne les « modalités pratiques » dans lesquelles ces fouilles se sont déroulées. « La fréquence [très élevée] des fouilles diligentées » (§ 43 - « quatre à huit fois par jour »), le fait qu’elles aient était « menées par des hommes cagoulés » (§ 44 - sur ce point, v. § 18 le rapport négatif du Comité européen pour la prévention de la torture) ainsi que « filmées la première semaine du procès » (§ 45). Dès lors, les juges européens estiment que « les fouilles intégrales dont a fait l’objet le requérant pratiquées dans de telles conditions et de manière répétée, plusieurs fois par jour à tout le moins la première semaine du procès, [ne] repos[aient pas] comme il se doit sur un impératif convaincant de sécurité, de défense de l’ordre ou de prévention des infractions pénales » (§ 46) et constituaient « un traitement dégradant » contraire à l’article 3 (§ 46).

Une telle condamnation ne contredit pas nécessairement et frontalement l’encadrement du « régime de fouilles corporelles intégrales répétées » tel qu’il a été fixé abstraitement par le Conseil d’Etat dans son arrêt de novembre 2008 (préc.). Le considérant de principe posé à cette occasion par les juges du Palais Royal est d’ailleurs cité in extenso par la Cour (§ 41) et semble conforme aux principes strasbourgeois tels qu’ils sont rappelés dans le présent arrêt. Mais puisque le Conseil d’Etat, statuant dans le cadre d’un référé, a estimé qu’il ne pouvait ici vérifier in concreto le respect de ces principes, ce contrôle est demeuré virtuel et n’a pas permis de redresser effectivement la situation de violation de l’article 3 née de ces fouilles systématiques. En d’autres termes, le requérant n’a pu bénéficier d’une position jurisprudentielle qu’il lui était favorable et dont il est lui-même à l’origine. Le fait que la Cour salue l’article 57 de la loi pénitentiaire du 24 novembre 2009 qui « limite strictement le recours aux fouilles intégrales désormais “possibles [que] si les fouilles par palpation ou l’utilisation des moyens de détection électronique sont insuffisantes” » (§ 46 - v. aussi Conseil constitutionnel, Décision n° 2009-593 DC du 19 novembre 2009, Loi pénitentiaire - ADL du 23 novembre 2009 et ADL du 19 novembre 2009. V. catégorie “condition carcérale”) confirme l’idée qu’il s’agit ici d’une condamnation à retardement de la France. Elle est cependant loin d’être inutile car elle permet de montrer aux autorités et juridictions internes la voie à suivre pour la mise en œuvre concrète de ces principes.

C’est une situation similaire - un contrôle virtuellement possible du fait du revirement opéré par le juge administratif mais dont le requérant n’a pu jouir à titre individuel - qui conduit à un autre constat de violation. En effet, sur le terrain du droit au recours effectif (Art. 13 - § 56), la Cour européenne semble certes signifier qu’est conforme à ce droit le fait que désormais « les décisions par lesquelles les autorités pénitentiaires soumettent les détenus à des fouilles corporelles afin d’assurer la sécurité des prisons ou des opérations d’extraction sont des décisions qui relèvent de l’exécution du service public administratif et par conséquent de la compétence de la juridiction administrative » (§ 57). Toutefois, elle relève aussi que « c’est le requérant qui est à l’origine du revirement de jurisprudence opéré par le Conseil d’Etat » (§ 57) et que ce faisant, il n’a pu « bénéfici[er] d’un [tel] recours effectif dès lors qu’à l’époque des mesures litigieuses, il ne disposait pas de cette voie du référé qui aurait pu “empêcher la survenance ou la continuation de la violation alléguée ou aurait pu fournir un redressement approprié pour toute violation s’étant déjà produite” » (§ 57). L’ancienne jurisprudence administrative appliquée par le premier juge des référés était donc contraire à l’article 13 et si le revirement ultérieur du Conseil d’Etat a d’ors et déjà permis d’y remédier pour l’avenir, cela n’a pas été le cas pour le requérant, d’où la condamnation de la France (§ 58 - dans le même sens, CEDH 5^e Sect. 9 juillet 2009, Khider c. France, préc.).

El Shennawy c. France (Cour EDH, 5^e Sect. 20 janvier 2011, Req. n° 51246/08)

2°/- Encadrement conventionnel des rotations de sécurité et droit au recours contre les sanctions disciplinaires en milieu carcéral

Condamné à plusieurs reprises à des peines de réclusion criminelle, un détenu fut classé « détenu particulièrement signalé » (DPS) à la suite de son évasion en 2001. Il fut donc placé « à l’isolement complet et [fut] soumis, à partir d’avril 2005, à des rotations de sécurité » (« il a ainsi été transféré tous les deux mois, de manière automatique, sans que ces transferts soient justifiés par des incidents » - § 8). Il initia en 2007 - mais en vain - un premier recours en référé afin d’obtenir la suspension de ces transferts répétés (Art. L 521-1 du code de justice administrative). Entretemps, et après l’échec en 2005 d’une tentative d’évasion, l’intéressé s’évada encore une fois mais fut promptement arrêté en 2007. La commission de discipline de la prison de Fleury-Mérogis lui infligea en conséquence une sanction de quarante-cinq jours en quartier disciplinaire. Le second référé déposé afin d’obtenir la suspension de cette sanction n’eut pas plus de succès, alors même que l’intéressé se plaignait des conditions de détention déplorables au sein de ce quartier. L’arrêt rendu par le Conseil d’Etat à l’occasion du pourvoi formé contre la première ordonnance de référé constitua une avancée certaine puisqu’il fut reconnu « qu’une décision soumettant le requérant à des rotations de sécurité avait bien été prise et qu’une telle décision, instituant un régime de détention spécifique, ne constituait pas une mesure d’ordre intérieur mais une décision administrative susceptible de recours pour excès de pouvoir » (§ 24 - CE, Ass. 14 décembre 2007, Payet, Req. n° 306432). Cette solution ne permit toutefois pas au requérant d’obtenir satisfaction au fond, le Conseil d’Etat jugeant que l’application d’un tel régime de rotation était justifiée par « des exigences de sécurité publique ».

Tout en se plaçant dans le prolongement de sa jurisprudence protectrice des droits des détenus (§ 52-55 et § 76-79 - Cour EDH, 5^e Sect. 21 décembre 2010, Raffray Taddei c. France, préc. ; Cour EDH, 3^e Sect. 20 avril 2010, Slyusarev c. Russie, préc.), la Cour européenne des droits de l’homme rappelle néanmoins et plus particulièrement que « le transfert d’un détenu vers un autre établissement peut s’avérer nécessaire pour assurer la sécurité dans une prison et empêcher tout risque d’évasion » (CCEDH 5^e Sect. 9 juillet 2009, Khider c. France, préc. ; v. aussi Cour EDH, 5^e Sect. 29 octobre 2009, Paradysz c. France, Req. n° 17020/05 - ADL du 2 novembre 2009). Sans mésestimer l’impact des rotations de sécurité (§ 61), la Cour valide l’analyse adoptée notamment par le Conseil d’Etat en décembre 2007 et juge que « compte tenu du profil, de la dangerosité et du passé du requérant, les autorités pénitentiaires ont ménagé un juste équilibre entre les impératifs de sécurité et l’exigence d’assurer au détenu des conditions humaines de détention, lesquelles, dans le cas présent, n’ont pas atteint le seuil minimum de gravité nécessaire pour constituer un traitement inhumain au sens de l’article 3 de la Convention » (§ 64). En outre, les juges strasbourgeois estiment que ces rotations de sécurité n’ont pas eu de conséquences suffisamment notables sur la vie familiale du détenu pour emporter violation de l’article 8 (§ 115-118). On relèvera au passage que l’abrogation de la note de service organisant ce régime de rotation (§ 26) puis son annulation par le Conseil d’Etat (§ 27 - CE, Ass. 29 février 2008, Trébutien, Bessame et Section française de l’OIP, Req. n° 308145 et 308147) ont été prises en compte par la Cour (§ 63). Un autre grief aboutit cependant à la condamnation de la France pour violation de l’article 3 (§ 85), au titre cette fois des « conditions matérielles de détention en cellule disciplinaire » (§ 80). A l’aune de diverses sources d’information sur l’état des cellules disciplinaires à la prison de Fleury-Mérogis au moment des faits, toutes aussi édifiantes (§ 32-37 - v. § 83 « les cellules disciplinaires […] disposaient d’un espace vital d’à peine 4,5 m², d’un sas opaque ne permettant pas de voir le ciel, n’offraient pas suffisamment de lumière pour lire et étaient “encore plus vétustes que les cellules standard visitées” »), la Cour juge que « les conditions de détention du requérant en cellule disciplinaire ont été de nature à lui causer des souffrances aussi bien mentales que physiques ainsi qu’un sentiment d’une profonde atteinte à sa dignité humaine » (§ 85 - pour un autre exemple, v. Cour EDH, 2^e Sect. 16 juillet 2009, Sulejmanovic c. Italie, Req. n° 22635/03 - ADL du 19  juillet 2009).

Si cette nouvelle condamnation de la France pour traitement inhumain et dégradant (v. très récemment Cour EDH, 5^e Sect. 21 décembre 2010, Raffray Taddei c. France, préc. ; Cour EDH, 5^e Sect. 4 novembre 2010, Darraj c. France, Req. n°34588/07 - ADL du 4 novembre 2010 ; Cour EDH, 5^e Sect. 20 janvier 2011, El Shennawy c. France, Req. n° 51246/08 - ci-dessus) permet de rappeler utilement que l’état des prisons françaises laissent encore largement à désirer, ce n’est toutefois pas le seul apport notable du présent arrêt. En effet, la Cour examine également, sous un angle procédural, la conventionalité du processus d’édiction des sanctions disciplinaires en prison. Certes, et premièrement, l’allégation de violation du droit à un procès équitable (Art. 6) est rejetée comme manifestement irrecevable (§ 100 - Art. 35) car la Cour estime que l’intéressé n’a pas, dans le cadre du processus disciplinaire, « fait l’objet d’accusations en matière pénale au sens de l’article 6 de la Convention » (§ 99). Pour parvenir à cette conclusion, les juges strasbourgeois ont procédé à un examen classique « des trois critères alternatifs » permettant l’identification d’une telle « accusation » (§ 94 : « la qualification interne de l’infraction, la nature de l’accusation et enfin la nature et le degré de sévérité de la sanction » - v. Cour EDH, G.C. 6 janvier 2011, Paksas c. Lituanie, Req. n° 34932/04 - ADL du 7 janvier 2011 ; Cour EDH, 5^e Sect. 17 décembre 2009, M. c. Allemagne, Requête n^o 19359/04 - ADL du 22 décembre 2009. V. catégorie “article 6§1″). C’est sur le dernier critère (« la nature et le degré de sévérité de la sanction imposée au requérant » - § 97) que cette identification achoppera car la Cour se borne à relever que la sanction disciplinaire n’a « en aucune manière allongé la durée de la détention du requérant » (§ 98). De façon très critiquable, elle néglige donc explicitement le fait que la sanction litigieuse a « ajouté un élément nouveau, la détention en cellule disciplinaire » pour se concentrer sur la seule privation de liberté et conclure que « la sanction imposée au requérant n’était pas d’une nature et d’une gravité qui la fassent ressortir à la sphère pénale » (§ 98). On remarquera le grand paradoxe qu’il y a à qualifier, sur le terrain de l’article 3, les conditions de détention en cellule disciplinaire de « traitement inhumain et dégradant » (§ 85 et supra) avant d’estimer pourtant, sur le terrain de l’article 6, que la sanction disciplinaire à l’origine de cette même détention n’est pas suffisamment grave... En tout état de cause, ce refus de juger l’article 6 applicable à une sanction disciplinaire carcérale - dès lors que cette dernière n’emporte pas allongement de la privation de liberté initiale - semble nettement à contre-courant d’une jurisprudence favorable à ce que « la justice ne […] s’arrête [pas] à la porte des prisons » (en matière pénale, v. Cour EDH, Ch. 28 juin 1984, Campbell et Fell c. Royaume-Uni, Req. n° 7819/77 § 67-73 ; en matière civile, v. Cour EDH, G.C. 17 septembre 2009, Enea c. Italie, Req. n° 74912/01 , § 105-106 - ADL du 17 septembre 2009).

Mais, et deuxièmement, le détenu peut se prévaloir d’un autre angle conventionnel afin de bénéficier d’une protection d’ordre procédural : le droit à un recours effectif (Art. 13). S’agissant des rotations de sécurité, la Cour accueille favorablement la solution des juridictions administratives françaises qui, en refusant dans cette affaire de qualifier ces rotations de « mesures d’ordre intérieur » insusceptibles de faire grief, ont accepté d’examiner le recours du requérant. Le fait que ce dernier n’ait pas obtenu satisfaction au fond (sur la conformité des rotations litigieuse avec l’article 3, v. supra) n’a pas de conséquences sur l’effectivité même du recours. Le grief tiré de l’article 13 est donc rejeté sur ce point comme manifestement mal fondé (§ 122 - Art. 35). La solution est inverse pour ce qui est du recours formé contre l’exécution de la sanction disciplinaire. Rappelant que « pour être effectif au sens de l’article 13 de la Convention, un recours interne [doit] présenter des garanties minimales de célérité » (§ 131 v. aussi § 127 et 129-130), la juridiction européenne identifie une difficulté du fait de l’exigence d’un recours administratif préalable obligatoire (ou « RAPO »). L’article D 250-5 du code de procédure pénale - tel qu’en vigueur à l’époque - conditionnait en effet le recours juridictionnel du détenu contre la sanction disciplinaire au dépôt préalable d’un recours administratif devant le « directeur interrégional des services pénitentiaires » (N.B. : cet article a depuis été abrogé par le décret n° 2010-1635 du 23 décembre 2010). Toutefois, puisqu’un tel recours « n’est pas suspensif, alors que la sanction de mise en cellule disciplinaire est généralement immédiatement mise à exécution » (§ 132) et qu’au surplus, le directeur interrégional disposait d’un mois pour répondre, le recours juridictionnel perdait beaucoup de son utilité car « le requérant ne se trouvait plus en cellule disciplinaire avant qu’un juge ait pu statuer sur sa demande » (§ 132). Au-delà même du constat selon lequel « un recours inapte à prospérer en temps utile n’est ni adéquat ni effectif », la Cour souligne d’ailleurs plus particulièrement que « compte tenu de l’importance des répercussions d’une détention en cellule disciplinaire, un recours effectif permettant au détenu de contester aussi bien la forme que le fond, et donc les motifs, d’une telle mesure devant une instance juridictionnelle est indispensable » (§ 133 - notons que désormais, l’article 726 du code de procédure pénale modifié par l’article 91 de la loi pénitentiaire du 24 novembre 2009 prévoit, in fine, que la « personne détenue […] placée en quartier disciplinaire, ou en confinement » peut former un référé liberté - Art. L 521-2 du code de justice administrative). Partant, la France est condamnée pour violation de l’article 13 (§ 134)

Payet c. France (Cour EDH, 5^e Sect. 20 janvier 2011, Req. n° 19606/08)

Actualités droits-libertés du 23 janvier 2011  par Nicolas HERVIEU

Lettre ADL du 23 janvier 2011 en PDF

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• PATRICIA TOURANCHEAU, “El-Shennawy, le «fauve» enfermé rugit encore“, Libération 9 février 2010.

Prison. A 55 ans dont trente-trois en détention, il est en grève de la faim contre les mesures que lui inflige l’administration pénitentiaire