Usages sociaux du recours à la justice administrative par Jean-Gabriel CONTAMIN, Emmanuelle SAADA, Alexis SPIRE, Katia WEIDENFELD

La très instructive étude de Jean-Gabriel CONTAMIN, Emmanuelle SAADA, Alexis SPIRE, Katia WEIDENFELD sur les usages sociaux de la justice administrative - que nous avons déjà évoquée à plusieurs reprises - vient de paraître à la Documentation française.

La présentation des résultats de cette recherche avait donné lieu à une journée d’étude à l’Ecole normale supérieure le 23 juin 2008.

Jean-Gabriel CONTAMIN, Emmanuelle SAADA, Alexis SPIRE, Katia WEIDENFELD
Le recours à la justice administrative.

Pratiques des usagers et usages des institutions.

Paris, La Documentation française, coll. “Perspectives sur la justice”, 2008, 187 pages, 25 € ISBN : 978-2-11-007301-3

Les litiges portés devant les tribunaux administratifs sont en constante augmentation : 20.000 affaires enregistrées au début des années 1970, 160.000 en 2004, 170.000 en 2007… Mettant à mal les délais de jugement, cette hausse vertigineuse domine depuis plusieurs années la réflexion et les réformes portant sur la justice administrative. Pour rendre compte d’une telle inflation, beaucoup se contentent d’évoquer la « judiciarisation » de la société. Refusant de s’en tenir à un tel constat, ce livre propose d’explorer les mécanismes par lesquels un différend entre l’administration et son usager se transforme en recours juridictionnel. Dans cette optique, trois matières ont fait l’objet d’enquêtes sociologiques approfondies : les contentieux « fiscal », « étrangers » et « logement ». Contrairement à une idée largement répandue, la croissance du contentieux ne reflète absolument pas une amélioration des aptitudes juridiques des citoyens. L’étude réalisée dans plusieurs tribunaux administratifs met plutôt en évidence le rôle essentiel joué par les « intermédiaires » du droit, que sont notamment les avocats et les associations et dont la présence est très inégale selon les domaines. Surtout, elle souligne le caractère déterminant des pratiques administratives et des usages que les agents de l’administration font de la justice : le recours au juge n’apparaît plus seulement comme une contrainte externe mais aussi comme un paramètre parmi d’autres du fonctionnement bureaucratique.

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Avant cette étude, pratiquement aucun travaux n’avait étudié les motifs de la “demande” de justice administrative par les administrés, à l’exception de deux petites enquêtes menées sur des tribunaux administratifs (en 1986 et en 1995, sur les TA de Strasbourg et Grenoble).

Certes, il existait quelques travaux de sociologie ou de science politique sur la justice administrative. Mais ils ont presque tous porté sur « l’offre » de justice administrative, et, au sein de celle-ci, presque exclusivement sur le Conseil d’Etat.

Voir en particulier:

• la thèse de Danièle Lochak sur Le rôle politique du juge administratif, 1970 et son ouvrage sur la Justice administrative (Clefs-Montchrestien);
• les travaux de Marie-Christine Kessler (« Le Conseil d’Etat » 1968);
• le mémoire de DEA d’Olivia Bui-Xan (« Les femmes au Conseil d’Etat », L’Harmattan, 2000) et sa contribution au récent numéro de Pouvoirs sur le Conseil d’Etat (n°123)
• ou encore l’ouvrage de Bruno Latour (« La fabrique du droit : une ethnographie du Conseil d’Etat » 2002).

On trouvait aussi quelques articles sur les conditions d’accès à la justice administrative (Jean Du Bois de Gaudusson, B. Lacroix, L. Mounier, A. Villetorte, “Les utilisateurs des tribunaux administratifs”, 30ème anniversaire des tribunaux administratifs; acte du colloque de Grenoble, 15-16 mars 1984, CNRS, 1986, p.131; Hélène Blais, “Compte rendu d’une enquête auprès des justiciables” in Jean-Marie Woehrling, Les transformations de la justice administrative, Economica, 1995, p.89).

L’analyse de la demande de justice administrative par les sciences sociales avait récemment fait aussi l’objet d’une étude quantitative (B. d’Aubusson de Cavarlay, M-D. Barré et M. Zimolag, Dynamique du contentieux administratif: analyse statistique de la demande enregitrée par les tribunaux administratifs (1999-2004), CESDIP, nov. 2005).

L’étude de « Le recours à la justice administrative » de 2007 par l’équipe Contamin-Saada-Spire-Weidenfeld est donc la bienvenue.

C’était en effet un curieux phénomène d’accumuler depuis une vingtaine d’années les réformes du contentieux administratif pour tenter de canaliser l’afflux de requêtes sans jamais s’interroger sur les motifs qui amènent les administrés à saisir le juge administratif et les usages sociaux de cette justice si particulière et, a priori, si facile d’accès.

Cette étude permet donc de balayer un certain nombre d’idées reçues sur ces motifs. Ainsi de manière caricaturale, Daniel Chabanol avait cru bon justifier l’introduction dans le code de la justice administrative par le décret du 23 décembre 2006 d’un mécanisme qui permet de “trier” par voie d’ordonnances présidentielles (sans audience ni débat collégial) les requêtes manifestement mal fondées par les considérations suivantes:

“ Voici donc des requêtes régulières et cependant privées des garanties juridictionnelles que constituent la collégialité et l’audience publique. Y a-t-il pour autant atteinte aux droits fondamentaux ? Oui selon les apparences. Mais ces apparences sont de peu de poids face au coût, pour les requérants authentiques (ceux qui ont de vraies et juridiques raisons de saisir le juge) de l’encombrement des prétoires né de simples manifestations d’humeur (…).

Cette procédure est incontournable si l’on est en présence d’un vrai litige et il n’est point besoin de gloser sur la Convention européenne de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales pour y adhérer sans restriction. Mais force est de reconnaître qu’elle est pur gaspillage si elle doit être mise en branle sur la seule humeur d’un citoyen atrabilaire“.

(Le décret du 23 décembre 2006 : vers une refonte de l’accès au juge ?, AJDA 2007 p. 30)

[rappelons que le décret a été adopté avec l’objectif de filtrer 20% du contentieux des étrangers et 5% du contentieux général par ces ordonnances et que dans certaines juridictions jusqu’à 40% des requêtes sont triées par voie d’ordonnances présidentielles]

L’étude permet donc de faire le point sur les divers mécanismes amenant à une augmentation du contentieux administratif dans certains domaines d’activité de l’administration (contentieux des étrangers, du logement, de la fonction publique) et sa canalisation dans d’autres domaines (contentieux fiscal).

Signalons que le CREDOF a récemment emporté un appel d’offres (v. en PDF ou ici) du GIP Recherche Droit Justice pour l’Observatoire national de la pauvreté (ONPES), la Mission de la recherche de la DREES (MiRe) sur la Justiciabilité des droits sociaux (”Droit des pauvres, pauvre droit”).

Un des aspects de cette recherche, sous la direction de Diane ROMAN, permettra de faire le point sur la justiciabilité des droits sociaux devant les juridictions administratives.
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Sur le site du GIP Recherche droit & justice voir l’introduction en PDF du rapport de Katia Wendenfeld, Alexis Spire et Jean-Gabriel Contamin, Emmanuelle Saada, Le recours à la justcie administrative. Pratique des usagers et usage des institutions, Documentation française, 2009.