France : le Grenelle II ou comment créer politiquement la pénurie de logements

Vincent Bénard, le 16 octobre 2009 - En France, la loi d’engagement national pour l’environnement, dite « Grenelle II », votée au Sénat et examinée en janvier prochain à l’Assemblée, porte en germe de nouveaux dysfonctionnements du marché du logement, dans un domaine où, hélas, nous traitons déjà bien mal les ménages modestes.

Cette loi prévoit que désormais, les plans locaux d’urbanisme (PLU) devront obéir à des « Schémas de Cohérence Territoriale » (SCOT) renforcés. Ces outils législatifs, créés par la loi SRU de 2001, se voient désormais assigner par la nouvelle loi la mission de définir des objectifs chiffrés de construction, de densité et d’occupation « minimales » d’espace sur la totalité des aires d’influence – qui vont bien au-delà des agglomérations - des grandes et moyennes villes-centre.

Les multiples dispositions de ces lois, juridiquement pleinement opposables aux communes, donneront aux administrations d’Etat et aux associations militant contre l’extension des constructions des arguments nouveaux pour contraindre les communes, y compris rurales, à se conformer à des normes restrictives en matière de construction de maisons individuelles, quand bien même soit la volonté politique locale, soit les signaux de la demande de logement sur le marché, indiqueraient qu’il faudrait en construire plus. Dans les zones situées « près » des lignes de transports en communs, l’habitat individuel nouveau deviendra une impossibilité pratique.

Notons d’ailleurs que sans attendre la loi, les administrations nationales de l’urbanisme et de l’environnement ont déjà anticipé sur ces évolutions en renforçant leur capacité d’opposition à des projets d’aménagement qui ne respecteraient pas ces dogmes. Les premiers PLU en révision après l’adoption de SCOT donnent à l’État l’occasion de fixer aux petites communes périphériques des grandes agglomérations des objectifs très stricts, pour ne pas parler de rationnement, en matière de nouvelles ouvertures à l’urbanisation.

Ces dispositions portent en germe de nombreuses difficultés à venir sur le marché du logement, à commencer par la promesse de nouvelles bulles, socialement si perverses, dès que la reprise économique se fera sentir.

En effet, la France vient de connaître, entre 1997 et 2007, la formation d’une bulle immobilière sans précédent. La plupart des commentateurs ne l’expliquent que par la baisse du prix du crédit qui a solvabilisé les ménages. Mais les contre-exemples de la Middle America (Houston, Atlanta, Dallas, entre autres), où les villes les plus dynamiques démographiquement ont échappé à la bulle immobilière, alors que le crédit y était aussi laxiste qu’ailleurs, montrent que l’argent facile n’explique pas tout. De Glaeser à Krugman en passant par Cox, les meilleurs économistes ont conclu de manière plus que convaincante que la réglementation foncière, selon qu’elle permettait ou non aux bâtisseurs de trouver facilement du terrain constructible pour faire face à la demande, était le principal facteur expliquant la volatilité des prix en fonction de la solvabilité de la demande. Les PLU imposant déjà un cadre rigide à la libération de foncier constructible : c’est à ce niveau qu’il faut chercher les causes d’un plus que doublement des prix du logement en 10 ans, avant que la dégradation de l’économie ne retourne le marché.

Or, en France comme partout dans le monde, la demande de logement s’exprime d’abord en faveur de la construction individuelle. En moyenne, ces vingt dernières années, 66% de la construction neuve et 75% de l’accession à la propriété ont concerné des maisons individuelles. Même dans l’agglomération parisienne, la demande pour du pavillonnaire en banlieue est très supérieure à celle pour des appartements en ville centre.

Les SCOT renforcés vont considérablement réduire l’offre de bonnes maisons individuelles neuves pour rencontrer cette demande. Dès que la reprise économique solvabilisera de nouveau les ménages, une nouvelle bulle inflationniste sur les maisons est donc à craindre.

Et ne croyez pas que l’offre « densifiée » de logements collectifs va permettre d’offrir une alternative aux ménages. Outre que ceux-ci se résoudront à occuper de tels logements contraints et forcés, parce que leur rêve de maison « à eux » sera devenu inaccessible, ce qui n’est guère favorable à l’épanouissement d’une société où les gens se sentent bien, les nouvelles normes imposées tant à la construction collective neuve qu’à la remise en état de l’ancien vont rendre plus chers ces logements.

Et ne croyez pas que l’offre « sociale » puisse résoudre le problème. Le soutien que lui prodiguent les politiques lui donnera un avantage déloyal sur le secteur privé dans la compétition pour les rares terrains disponibles dans les périmètres urbains existants, qu’il sera difficile d’étendre, ce qui augmentera considérablement le prix du collectif privé aussi. Du coup, la demande pour le logement social va croitre plus vite que ce que les offices HLM pourront financer. Il en va ainsi de tout article dont l’État permet, par des subventions diverses, de maintenir un prix artificiellement en dessous de celui du marché libre : une pénurie d’offre se manifeste très vite. Aujourd’hui, 1.4 millions de demandes de logement HLM sont non satisfaites. Sous quelques années, lorsque la loi Grenelle II aura produit ses effets, ce sera bien plus encore. Voilà qui promet des temps très durs aux familles modestes, et, hélas, un travail accru pour les organisations caritatives d’aide aux mal logés.

Mais voilà, il faut, dit-on, « sauver la planète », et tant pis pour les nouveaux pauvres et SDF. En permettant aux être humains d’assouvir leur soif de maisons individuelles, nous favoriserions la « sur consommation d’espaces naturels », et des modes de vie « favorisant le dégagement de CO2 », ce gaz indispensable à la photosynthèse soudainement promu au rang de polluant majeur sur les bases d’une science quasi-officielle par ailleurs de plus en plus contestée.

Seul problème : ces prémisses sont fausses.

En France, en Europe, en Amérique du Nord, les terres cultivées, depuis la fin de la seconde guerre mondiale, ont vu leur superficie diminuer environ quatre fois plus vite que l’augmentation des surfaces utilisées par l’urbanisation, du fait des rendements améliorés : voilà bien la preuve que l’urbanisation ne « mange » pas nos capacités agricoles. Et on trouve autant d’études prouvant que les villes densifiées ne sont pas plus économes de CO2 que d’études affirmant le contraire ! Sans compter que les écarts constatés ne sont pas déterminants, pas à la hauteur des enjeux qui se posent à nous pour le cas – improbable – où le CO2 serait bien une menace de l’ampleur catastrophique que nous décrit le GIEC. Les progrès techniques du parc automobile nous promettent de toute façon une réduction des émissions de CO2 bien supérieures, bien plus vite, pour bien moins cher.

Bref, les lois « Grenelle II » cherchent à résoudre des problèmes sans doute inexistants ou du moins exagérés, par des solutions de toute façon inadaptées, et dont les effets pervers se paieront très cher tant en insatisfaction des ménages que d’augmentation des prix du logement, avec pour corolaire inévitable une aggravation de la situation matérielle des ménages moyens et modestes.

Vincent Bénard est économiste, président de l'Institut Hayek, auteur de Le logement : crise publique, remèdes privés, éditions Romillat 2007. Il anime le blog ObjectifLiberté.