Les dispositions du règlement d'un POS ou d'un PLU qui interdisent les lotissements sont illégales

C'est ce que rappelle le ministre :

La question :

M. Claude Haut attire l'attention de M. le ministre d'État, ministre de l'écologie, du développement et de l'aménagement durables, sur la réforme des permis de construire et autorisations d'urbanisme, entrée en application le 1er octobre 2007. Les élus sont, depuis, confontés à des difficultés qui ont des répercussions extrêmement importantes pour certains demandeurs de permis de construire. En effet, la rédaction de l'article R. 442-1 du code de l'urbanisme laisse supposer que, dès le premier détachement en vue de construire une parcelle de terrain, la réglementation des lotissements doit s'appliquer, même si une simple déclaration est requise. Mais, dans de très nombreux POS, les lotissements sont interdits dans certaines zones constructibles (ce qui a été admis par le juge administratif, cf. l'arrêt de la cour administrative d'appel de Marseille, n° 99 MAO 1932), ce qui rend de fait inconstructible tous les terrains dès lors qu'ils font l'objet d'une division. De plus, il semble que, si le terrain concerné par les constructeurs est issu d'une division d'une parcelle de terrain datant de moins de dix ans (c'est-à-dire entre 1997 et 2007), il doit être traité comme étant soumis à la nouvelle réglementation sur les lotissements. Les lotissements étant interdits dans certaines zones, les terrains qui proviennent d'une division faite entre 1997 et 2007 sont, de fait, rendus inconstructibles par cette réforme... Face à ces difficultés, il aimerait savoir si l'application qui est faite de la nouvelle réglementation est celle qui doit être retenue et, dans l'affirmative, s'il serait possible de modifier les POS opposables afin d'indiquer dans les règlements des POS que « seuls les lotissements soumis à permis d'aménager sont interdits ». Ainsi seraient conservés les droits des administrés qui ont réalisé des divisions de terrains dans le cadre de la réglementation précédente (2 lots possibles sans rentrer dans la procédure de lotissement) et l'esprit de nombreux POS qui sont en cours d'application. Si tel ne peut pas être le cas, il aimerait également savoir comment interdire la réalisation d'opérations comportant plusieurs constructions nouvelles dans une zone NB de POS ou N de PLU avec possibilités de construire de manière limitée. Enfin, le ministère de l'écologie, du développement et de l'aménagement durables ne réfléchit-il pas à la possibilité de modifier les textes en vigueur pour soustraire expressément de la réglementation des lotissements le premier détachement, la construction sur le terrain issue de la vision étant contrôlée de manière suffisante par le permis de construire à délivrer.

La réponse :

Depuis la réforme des autorisations d'urbanisme entrée en vigueur le 1er octobre 2007, la première division d'un terrain à bâtir constitue un lotissement soumis à déclaration préalable. La question de l'application des dispositions des plans locaux d'urbanisme (PLU) est donc amenée à se poser de plus en plus fréquemment. Néanmoins, il est toujours possible de diviser un terrain, même en zone NB d'un plan d'occupation des sols (POS). Les dispositions du règlement d'un POS ou d'un PLU qui interdisent les lotissements sont illégales. La jurisprudence considère en effet que les documents d'urbanisme ne peuvent porter que sur des règles de fond et non sur des procédures (Conseil d'État, 19 octobre 2001, commune de Talange, n° 207677 ; Conseil d'État, 21 mars 1986, copropriété de l'immeuble Les Périades, n° 61817). Il n'est donc pas possible d'interdire un lotissement qui est une procédure de division. Par ailleurs, l'interdiction d'un lotissement aboutit à imposer le recours à d'autres procédures (ZAC, permis groupé...) pour procéder à des divisions foncières. On est donc en présence d'une disposition illégale du règlement que l'autorité compétente doit s'abstenir d'appliquer (Conseil d'État, avis du 9 mai 2005, M. Marangio, n° 277280), dans l'attente d'une modification du document d'urbanisme. Toutefois, le droit de diviser un terrain situé en zone NB n'entraîne pas systématiquement le droit de construire, les règlements des POS pouvant édicter des prescriptions relatives, par exemple, à la superficie des terrains et rendre ainsi inconstructibles des terrains après division. La forme urbaine peut donc être encadrée par le règlement et les éventuelles orientations d'aménagement. Enfin, les règles applicables depuis le 1er octobre 2007, qui distinguent les lotissements soumis à un permis d'aménager et ceux soumis à une déclaration préalable, notamment selon le nombre de lots, n'ont pas remis en cause l'impossibilité par les POS et les PLU d'interdire les lotissements comme procédure foncière, leur forme urbaine pouvant toujours être réglementée. Par ailleurs, la lutte contre le mitage passe par une politique de résorption des zones NB. Le reclassement de ces zones dans les nouvelles catégories de zones des PLU doit tenir compte de leur extrême diversité. Ces zones peuvent être plus ou moins urbanisées ou plus ou moins équipées et être ainsi reclassées soit en zone U (dès lors que les équipements publics ont une capacité suffisante pour desservir des constructions à implanter), soit en zone AU (qui pourra être urbanisable soit à l'occasion d'une opération d'aménagement d'ensemble ou au fur et à mesure de la réalisation des équipements), soit en zone N (dans des secteurs de capacité d'accueil limitée). Toute évolution de l'application actuelle des règlements des POS et PLU devra être justifiée et débattue en fonction des objectifs d'aménagement définis dans les projets d'aménagement et de développement durable (PADD), dans le cadre de l'évolution de ces règlements locaux d'urbanisme, et en vue d'une nécessaire évolution des documents d'urbanisme pour supprimer à terme toute zone NB.