Hébergement des demandeurs d’asile: la mise sous tentes du droit constitutionnel d’asile (CE, réf., 19 novembre 2010, Panokheel)

Par Serge Slama

Touche après touche le juge des référés du Conseil d’Etat (JRCE) déconstruit le droit aux conditions matérielles d’accueil  «décentes » bénéficiant à l’ensemble des demandeurs d’asile, et de leur famille, tant que leur demande n’est pas définitivement rejetée. Rappelons qu’en 2009, à l’initiative de la Cimade (CE 16 juin 2008, Cimade, n°300636, au Rec. CE), il avait lui-même consacré l’exigibilité et la justiciabilité de ce droit, par la voie du référé-liberté, sur le fondement d’une interprétation constructive de la législation française conforme aux objectifs de la directive 2003/9/CE du 27 janvier 2003 (CE, réf., 23 mars 2009, Gaghiev, n°325884,  aux tables, CPDH 31 mars 2009 ; AJDA 2009 p. 1687, comm. M-C. de Montecler; CE, 6 août 2009, M et Mme Qerimi, N°330536 et N°330537; CPDH 9 août 2009). Ce droit couvre, selon leurs besoins et leurs ressources, « des conditions d’accueil comprenant le logement, la nourriture et l’habillement », en nature ou en espèces et en combinant ces formules (v. CE, réf., 17 septembre 2009, ministre de l’Immigration c / Mlle Salah, n°331950 : AJDA 2010, p.202, comm. S. Slama; ADL et CPDH 6 octobre 2009).

Avec cette juriprudence Salah le JRCE avait surtout posé le considérant de principe suivant:

qu’ “une privation du bénéfice de ces dispositions peut conduire le juge des référés à faire usage des pouvoirs qu’il tient de l’article L. 521-2 précité du code de justice administrative [cad d’injonctions éventuellement assorti d’astreinte], lorsqu’elle est manifestement illégale et qu’elle comporte en outre des conséquences graves pour le demandeur d’asile“;

Le principe peut connaître des atténuations fondées sur l’article 14 de la directive :

“que si, notamment lorsqu’une première évaluation des besoins spécifiques du demandeur est requise ou lorsque les capacités de logement normalement disponibles sont temporairement épuisées, l’autorité administrative peut recourir à des modalités différentes de celles qui sont normalement prévues, c’est pendant une période raisonnable, aussi courte que possible, et en couvrant les besoins fondamentaux du demandeur d’asile”

L’apport de ces ordonnances - globalement favorables aux demandeurs d’asile (v. pour un bilan S. Slama, « Droit à des conditions matérielles d’accueil décentes : une nouvelle forme de justiciabilité pour quelle effectivité ?», RDSS sept.-oct. 2010, p.858) est rappelé dans un note du centre de documentation du Conseil d’Etat du 10 novembre 2009 ainsi que dans une circulaire du ministre de l’Immigration (Circulaire IMIA0900094C du 18 décembre 2009).

Mais pour la seconde saison de la saga jurisprudentielle du droit aux conditions matérielles d’accueil décentes, on va assister à une salve d’ordonnances du JRCE restreignant la portée du droit, allégeant les obligations pesant sur l’administration préfectorale, limitant les catégories de bénéficiaires et instaurant des priorités dans le bénéfice de ce droit.

• Ainsi, le premier considérant de principe de l’ordonnance Salah (« la privation du bénéfice des mesures prévues par la loi afin de garantir aux demandeurs d’asile des conditions matérielles d’accueil décentes jusqu’à ce qu’il ait été statué définitivement sur leur demande est susceptible de constituer une atteinte grave et manifestement illégale [au droit d’asile] ») est attenué par une ordonnance “Nzuzi“ par la mention que « le caractère grave et manifestement illégal d’une telle atteinte s’apprécie en tenant compte des moyens dont dispose l’autorité administrative compétente » (CE réf., 13 août 2010, Ministre de l’immigration c/ Mbala Nzuzi, aux tables, n°342330 : AJDA 2010, p.1559, comm. S. Brondel). Les obligations qui pèsent sur l’administration sont donc atténuées (v.. notre analyse critique de cette restriction contraire au droit français et aux exigences du droit de l’UE qui impose en la matière une obligation de résultat notre billet sous: CPDH 8 septembre 2010).

• Le second considérant de principe de l’ordonnance Salah (« une privation du bénéfice [des dispositions relatives aux conditions d’accueil des demandeurs d’asile] peut conduire le juge des référés à faire usage des pouvoirs qu’il tient de l’article L. 521-2 ( …) du code de justice administrative, lorsqu’elle est manifestement illégale et qu’elle comporte en outre des conséquences graves pour le demandeur d’asile ») est lui aussi atténué par l’ajout de l’incise suivante de la décision Nzuzi, d’où il résulte que ces conséquences graves s’apprécient « compte tenu notamment de son âge, de son état de santé ou de sa situation de famille ». Or, en période de pénurie une catégorisation selon le sexe, l’âge et l’état de santé condamne de facto à la rue ceux qui ne sont pas considérés comme relevant de ces catégories vulnérables. Mais on sait que la catégorisation est l’une des grandes tendances du droit des étrangers surtout en droit d’asile.

Ces infléxions sont très clairement affichées et assumées par le Conseil d’Etat comme en témoigne la diffusion le 25 novembre 2010 d’une nouvelle note du centre de documentation et de l’ordonnance Panokheel (déjà évoquée sur ce blog) qui devient la jurisprudence de principe en la matière.

En lisant cette note on comprend sans peine le message adressé aux juges des référés de première instance:

• Atteinte grave et manifestement illégale constatée:

- si les demandeurs sont un couple accompagné de leur enfant en bas âge, sans proposition d’hébergement, réduit à dormir sous tente (qui, dans ce contexte, est étrangement considéré comme des condiitions d’hébergement non conformes à la dignité de la personne humaine…) et pas d’ouverture des droits à l’ATA (CE, réf., 27 octobre 2010, Min. Immigr. c/ M. et Mme Veseli, N° 343898 et Ministre de l’Immigr. c/ Limani et a., n° 343897 et s. rendues par E. Glaser);

- le demandeur est un homme jeune et sans charges de famille, mais il souffre de “lésions neurologiques nécessitant un suivi médical, dans l’attente d’une intervention chirurgicale”. En l’absence de place disponible en CADA, l’administration l’avait orienté vers le dispositif de veille sociale et il avait bénéficié de l’ATA. Toutefois, en dépit de son état de santé fragile, il n’avait pu obtenir dans ce cadre, depuis sa demande d’asile en octobre 2008, aucun hébergement d’urgence. Dans ces conditions, “compte tenu en particulier de l’état de santé du demandeur”, le juge des référés a considéré qu’une atteinte grave et manifestement illégale avait été portée par l’administration au droit d’asile (CE, réf. 22 novembre 2010, Min. c/ Sonko, n° 344373 : rendue par J. Arrighi de Casanova)

Rappelons que l’article 17 de la directive, les États membres doivent tenir compte de la situation particulière des personnes vulnérables, telles que les mineurs, accompagnés ou non, les handicapés, les personnes âgées, les femmes enceintes, les parents isolés accompagnés de mineurs et les personnes qui ont subi des tortures, des viols ou d’autres formes graves de violence. Or cette disposition était, jusque là, peu prise en considération par le juge administratif des référés. Ainsi, il avait estimé qu’il n’y a pas d’atteinte grave et manifestement illégale pour une personne handicapée qui s’est vue proposer par le préfet un offre d’hébergement en CADA et, dans l’attente d’une place, admis au bénéfice de l’ATA et à un hébergement d’urgence, car « il ne résulte pas des certificats médicaux qu’il produit que les affections dont il est atteint soient manifestement incompatibles avec les hébergements mis à sa disposition » (CE, 13 novembre 2009, ministre de l’Immigration, n°33365. V. aussi pour une femme enceinte isolée et son enfant en bas âge :  CE, 14 mai 2010, Mme et Mlle I., N°339326 : ordonnances rendues par B. Stirn). Pourtant, dans son rapport d’évaluation de 2007, la Commission européenne soulignait déjà les « lacunes » dans la transposition par la plupart des Etats, dont la France, qui ne s’occupe « absolument pas des personnes ayant des besoins particuliers » (Rapport sur l’application de la directive 2003/9/CE du 27 janvier 2003, COM 2007 745 Final, 26 nov 2007, p.10).

Ces ordonnances d’octobre-novembre 2010 témoignent donc d’une inflexion bienvenue de la jurisprudence du Conseil d’Etat au bénéfice de ces catégories vulnérables même si la priorité mise sur leur hébergement a pour effet de rendre quasi-inaccessible l’accès au dispositif national d’accueil pour les autres catégories (les hommes jeunes en bonne santé relevant souvent de procédures prioritaires ou de la procédure “Dublin II”), compte tenu de son engorgement  (21 689 places en centres et 5478 places en hébergement d’urgence pour près de 50 000 demandeurs) et de l’incurie des pouvoirs publics (pas de places créées depuis 2006). C’est d’ailleurs ce que consacre implicitement la dernière série d’ordonnances du JRCE des 27 octobre et 19 novembre 2010.

• Pas d’atteinte grave et manifestement illégale au droit à des conditions matérielles d’accueil décentes constatée:

- si le requérant est un jeune-homme sans charge de famille et est simplement “orienté vers le dispositif de veille sociale qui lui permettait de disposer d’un hébergement d’urgence en fonction des disponibilités” (c’est-à-dire concrètement à la rue avec, selon les disponibilités du 115, un hébergement collectif), avec ouverture des droits à l’allocation temporaire d’attente (ATA) (Nzuzi);

-  si la situation est jugée imputable au demandeur, par exemple lorsqu’il apparaît qu’un « Dubliné » avait fait « en sorte que ses empreintes digitales ne puissent être exploitées » (CE, 2 novembre 2009, ministre de l’Immigration c/ Mohamed, n°332887, aux tables);

- en cas de rejet définitif d’une première demande d’asile, pas de droit aux conditions matérielles d’accuei et pas de méconnaissance  de l’article 3§ 1 de la convention internationale relative aux droits de l’enfant (le centre de documentation qualifie ce moyen comme “pratiquement inopérant” [?]) même s’il s’agit d’un couple avec des enfant en bas-âge (CE, réf., 28 octobre 2010, Min. c/ M. et Mme Youssoupov, n°343893, aux tables; ADL et CPDH 19 novembre 2010).

- mais le pire est l’ordonnance Panokheel, qui va prendre une place majeure dansLes arrêts liberticides du Conseil d’Etat (v. également CE, réf., 1er avril 2008, Anafé et Gisti). Le juge des référés du CE décide en effet, de manière purement prétorienne et sans que l’administration ne l’ait elle-même envisagé, que si les capacités d’hébergement des demandeurs d’asile sont temporairement épuisées et qu’aucune place n’est disponible dans une autre région, il est possible « de recourir à des modalités d’accueil sous forme de tentes ou d’autres installations comparables » (CE, réf., 19 novembre 2010, ministre de l’Immigration c/ K. Panokheel, n° 344286, au Lebon: ordonnance rendue par B. Stirn).

En l’espèce, comme dans l’affaire Nzuzi, le demandeur était un homme jeune et sans charges de famille, qui ne faisait pas état de problèmes particuliers de santé. En l’absence de place disponible en CADA, la préfecture l’avait orienté vers le dispositif de veille sociale (c’est-à-dire concrètement à la rue sur les quais du canal St Martin) et ses droits à l’ATA ont été ouverts (10€67/jour). Le JRCE, sans pour autant donner à l’adlministration injonction de l’héberger sous tente, estime que l’atteinte au droit d’asile n’est pas grave et manifestement illégale. Ainsi, au mépris de la dignité de la personne humaine, les demandeurs d’asile sont les seuls sans-abris pour lesquels le juge administratif admet la possibilité, y compris en période de baisse des températures saisonnières, de les laisser à la rue (v. contra TA de Paris, réf., 1er juillet 2003, Association DAL Paris : légalité d’une note préfectorale imposant la prise en charge des sans abri en cas de « grands froids »). Certes, dans des circonstances particulières, la directive admet, en son article 14, qu’« à titre exceptionnel », les Etats peuvent fixer « des modalités différentes » que l’accueil par un logement ou un hébergement spécifique aux demandeurs d’asile « pendant une période raisonnable, aussi courte que possible ». Il s’agit, selon les cas, d’une admission au bénéfice du dispositif de veille sociale, de colis et de bons alimentaires et d’un hébergement d’urgence (hébergement collectif, hôtel, etc.) avec, le cas échéant, selon que le demandeur d’asile a été, ou non, admis au séjour, en complément l’allocation temporaire d’attente (10€ 67/ jour). Mais la solution de l’hébergement « sous tentes » est inédite. On se demande d’ailleurs comment cette « modalité d’accueil » si particulière peut sérieusement être considérée comme répondant aux objectifs de la directive consistant à assurer un niveau de vie conforme au « plein respect de la dignité humaine » et ainsi limiter « les mouvements secondaires de demandeurs d’asile motivés par la diversité des conditions d’accueil » ? Sur ce point, il serait intéressant, comme le permet la jurisprudenceDiakité (CE, réf., 16 juin 2010, n°340250, au Rec. CE :  ADL du 21 juin 2010), de saisir la Cour de Luxembourg pour savoir si cet hébergement de toiles, qui selon toute vraisemblance n’aura rien de « temporaire », constitue une modalité susceptible de couvrir, en hiver, les « besoins fondamentaux » des demandeurs d’asile.

(v. pour une critique notre tribune à paraître avec Christophe Pouly, “Des demandeurs d’asile sous tentes en plein hiver : la protection de l’effectivité du droit d’asile par le juge administratif ne va toujours pas de soi”, Dalloz, décembre 2010).

• Une parade du juge des référés du TA de Paris?

A l’approche de l’hiver le juge administratif est de plus en plus saisi de référés en vue de l’hébergement de demandeurs d’asile se trouvant à la rue, particulièrement à Paris, Bordeaux ou encore Nantes. Ainsi, à Paris, à l’intiative du collectif des Exilés du Xè (et de Me Christophe Pouly) 37 ordonnances favorables (du vice président Braud! ), donnant injonction à l’hébergement, ont été rendues le 28 octobre 2010 (20 de ces ordonnances ont été portées en appel et ont donné lieuaux ordonnances stirniennes du 19 novembre 2010 reconnaissant, dans le prolongement de l’ordonnance Panokheel). Le 19 novembre, le même juge des référés parisien a de nouveau saisi rendu 48 ordonnances en prononçant 48 injonctions sur le fondement d’un raisonnement intéressant.

Certes, il reprend dans un premier temps l’économie des ordonnances du JRCE du 19 novembre:

Mais on voit ici qu’il trouve, sur suggestion de Me Pouly, une “parade” intéressante. Le préfet de Paris se contente d’estimer que l’ouverture des droits à l’ATA est suffisante pour couvrir les besoins du demandeur d’asile et se montre dans l’incapacité de fournir des indications en temps réel sur les places disponibles en CHRS, à défaut de places en CADA. Il n’a donc méconnu illégalement l’étendue de sa compétence.

On constate donc que certains juges des référés de première instance, en résistant subtilement à la jurisprudence du JRCE, se montrent davantage soucieux d’assurer une protection effective du droit constitutionnel d’asile dans toutes ses composantes et des obligations de la France en application de droit de l’Union européenne. C’était déjà le cas s’agissant des réadmissions de demandeurs d’asile (Afghans, Irakiens, Erythréens, etc.) vers les Grèce en application du règlement « Dublin II » de 2003.  Du fait de la défaillance systémique de l’asile en Grèce  (v. les multiples condamnations de ce pays : Cour EDH, 1^e Sect., 22 juillet 2010, A.A. c. Grèce, Req. n^o 12186/08  ; Cour EDH, 1e Sect. 26 novembre 2009, Tabesh c. Grèce, Req. n° 8256/07; Cour EDH, 1e Sect. 11 juin 2009, S.D. c. Grèce, Req. no 53541/07. Voir catégorie “Grèce” de CPDH et l’affaire pendante devant la Grande chambre de la Cour de Strasbourg M.S.S. c. Belgique et Grèce, Req. n° 30696/09 – ADL et CPDH du 1er septembre 2010), certains juges des référés ont continué à suspendre des réadmissions (TA Paris, 15 décembre 2009, MM. A., n°912 495 et n°912 492- 3/3 v. CPDH du 27 décembre 2009) envers et contre une jurisprudence défavorable du Conseil d’Etat (CE, réf., 14 mai 2009, Mohammed A., n°327792 ; CE, réf., 5 août 2009, n°330252 (tri) ; CE, réf., 30 septembre 2009, Malang Jan A, n°332310 ; CE, réf., 6 novembre 2009, ministre de l’Intérieur c/ Noury, n°332918, CE, réf., 1er mars 2010,  Ministre de l’Immigration c. Tahir, N° 336857), à une exception près (CE, 20 mai 2010, époux Othman, N°339478 et N°339479, au Recueil CE: CPDH 25 mai 2010).

Le droit des étrangers est décidément un perpétuel combat même pour faire respecter les droits les plus fondamentaux de l’homme, relevant ici de l’égale dignité de la personne humaine. On ne peut accepter qu’au XXIè siècle des êtres humains parce qu’ils sont des demandeurs d’asile et des hommes jeunes et en bonne santé soient condamnés, contre leur gré, à passer l’hiver à la rue, y compris sous des tentes fournies par l’Etat. S’ils saisissent le juge des référés celui-ci doit, pour respecter le droit d’asile, donner injonction à héberger ce demandeur, comme les autres, dans des conditions décentes et c’est à l’administration de mettre les moyens nécessaires à l’oeuvre: réquisition de logements, d’hangars (comme à Sangatte), d’hôtels (comme l’Ibis à Roissy ou à Lesquin il y a une dizaine d’années) ou, pourquoi pas, du hall du Conseil d’Etat…