Amiens: la politique de la Ville en question ?

Des émeutes dans un quartier (trop) populaire d'Amiens, et l'on se rappelle un rapport publié en juillet dernier. La Cour des Comptes s'intéressait à une décennie de politique de la ville, dix ans après la loi du 1er août 2003 d’orientation et de programmation pour la ville et la rénovation urbaine.
Quelques rapides comptes-rendus avaient lâché combien cette politique tant célébrée par les gouvernements successifs avait été finalement un échec. L'ampleur de la tâche était certes immense.
 Mais la Cour pointait bien d'autres dysfonctionnements.
Amiens, rénové ?
Quarante-huit heures après des émeutes qui ont frappé les quartiers Nord d'Amiens, le rapport de la Cour des Comptes publié à peine trois semaines auparavant sonnait comme un triste avertissement. ce n'était pas la première fois que certains quartiers de la ville étaient le théâtre de pareilles échauffourées (1994, 1999 et 2000, 2006 et 2008). 
Comme d'autres, la ville d'Amiens avait signé une convention avec l'ANRU, le 24 octobre 2005. Elle fut complétée par la signature d'avenants les 19, 25 mai et les 3 et 16 juin 2009, dans le cadre du Plan de Relance du gouvernement Sarkozy/Fillon.
En 2003, l'ANRU avait été créée, avec une dotation pluri-annuelle de 42 milliards d'euros. On allait voir ce qu'on allait voir. Dans toutes les villes de France, de droite comme de gauche, la Rénovation Urbaine devenait un argument politique de premier plan, parfois pour rénover... des centres-villes trop bourgeois.
En 2005, donc, l'agglomération d'Amien signait sa convention de rénovation. Trois zones sont concernées, dont la « ZUS » Nord (Zone Urbaine Sensible). Sobrement, les signataires constatent en introduction que « la situation de ces secteurs en difficultés a été mise en évidence dès 1983 ». La ZUS Amiens Nord est particulière: dans ce « grand ensemble construit à partir de 1959 », la population y est alors jeune, chômeuse et pauvre: 47% de moins de 25 ans parmi les 15.000 habitants, du coin, plus de 70% de logements sociaux, 57% de chômage parmi les 16-25 ans (40% dans le quartier en moyenne!), moins de 30% de foyers imposables sur leurs revenus, un quart d'élèves décrochant avant la 6ème, 42% de non-diplômés... Une description à la Zola !
Dans les années 90, les grandes barres HLM commencèrent à être détruites (412 logements collectifs avaient été détruits avant le projet). La convention de rénovation prévoyait, pour la zone Nord, la poursuite de la destruction de logements collectifs anciens (240 au total) et « la vente de logements aux locataires ainsi que l'accession à la propriété.»
La conduite du projet, qui couvre trois années de mise en oeuvre, est confiée à un aréopage très symptomatique de la récente description des failles de la Rénovation Urbaine identifiées par la Cour des Comptes. Le pilotage général est confié à un comité qui se réunissait deux fois par an, composé du Préfet de région, du Président d'Amiens Métropole, du Maire de la Ville d'Amiens, de la DRE DDE, du Président du Conseil Général de la Somme, du Président de la Région Picardie, du Chef de Projet Grand Proget de Ville d'Amiens Métropole (un projet local décidé 5 ans plus tôt), de la Caisse des Dépôts et Consignations, du Directeur de Foncière Logement, du Directeur de l'EPARECA, du Directeur  de la Société d'Economie Mixte Amiens Aménagement. Le pilotage opérationnel était scindé en deux parties: un comité technique général, avec 14 représentants des mêmes institutions et quelques autres; et des comités par zone. 
Dans son rapport, la Cour cite d'ailleurs Amiens comme contre-exemple: « la communauté d’agglomération Amiens Métropole n’a pas de vision globale des participations (directes ou par subventions) qu’elle accorde.»
Sept ans plus tard, une belle partie des nouveaux bâtiments est partie en fumée. Socialement, rien n'avait changé. Le taux de chômage y est toujours supérieur à 40%.
L'échec de la politique de la Ville
A Amiens, la rénovation urbaine n'a pas fait des miracles.
Plus globalement, les quartiers ont d'abord souffert, comme d'autres terrains de l'action publique, d'un empilement de lois et décrets: loi du 1er août 2003 (qui créé l’observatoire national des zones urbaines sensibles - ONZUS -  le Plan de Rénovation Urbaine - PNRU - et son agence - l'ANRU); loi du 18 janvier 2005 de programmation pour la cohésion sociale (qui « renforce la dimension sociale de la politique de la ville et la solidarité financière à l’égard des communes les plus pauvres »; décrets des 22 et 27 décembre 2005 (qui instituent six préfets délégués à l’égalité des chances); loi du 31 mars 2006 pour l’égalité des chances (qui accroît le nombre des zones franches urbaines et crée l’agence nationale pour la cohésion sociale et l’égalité des chances); contrats urbains de cohésion sociale version Sarkozy, censés « assurer la cohérence de l’ensemble des politiques financées dans les quartiers prioritaires »; plan (renommé « dynamique ») Espoir banlieues, avec l'installation de 350 délégués du préfet dans les principaux quartiers sensibles; décret du 14 mai 2009, relatif aux instances chargées de la politique de la ville, (qui remplace la délégation interministérielle à la ville par le secrétariat général du comité interministériel des villes).
La Cour avoue ses limites: elle a rencontré quelque difficultés pour mesurer l'efficacité de la politique de la ville. En dix ans, la réduction des écarts entre quartiers prioritaires et leur environnement n'est pas prouvée, loin de là. La politique de la ville a été un échec, conclue-t-elle: en matière d'emploi ou de réussite scolaire, « les écarts par rapport à la moyenne ont tendance à augmenter ». « La dépendance aux prestations sociales reste plus forte en zone urbaine sensible qu’ailleurs. ». En 2010, le taux de chômage des 15-59 ans  « en zone urbaine sensible est deux fois plus élevé que dans les uni-tés urbaines avoisinantes, cet écart étant le plus important enregistré depuis 2003 . » (17% en 2003 contre 8,7% en moyenne nationale; 20% en 2010, contre 10% en moyenne nationale).
Globalement, l'effort de rénovation fut « sans précédent ». La Cour s'abrite même derrière quelques sondages d'opinion (sic!), pour noter que « ses résultats auprès des habitants relogés sont appréciés positivement.»  Mais les objectifs du PNRU ne sont pas atteints: en 10 ans, « 53 % des démolitions prévues ont été réalisées, 30 % de l’offre a été reconstituée et 39 % des logements ont été réhabilités ».
A lire le rapport, on a même l'impression que les gouvernements successifs ont fait n'importe quoi. La Cour pointe en effet des erreurs que d'aucuns devraient qualifier d'incroyables: financements flous, besoins sous-évalués, responsabilités mal identifiées,  objectifs mal définis....
1. Les crédits - bien qu'importants - étaient insuffisants : « Les modalités de financement de la politique de la ville contribuent également à expliquer l’absence de réduction des handicaps entre les quartiers prioritaires et le reste du territoire ». Les objectifs sont mal définis dès le début ! « Les actions prévues par le volet social du PNRU lui- même, tels la gestion urbaine de proximité, la clause d’insertion ou le relogement, ont été insuffisamment déployées.»
2. L'action a été mal ciblée. L'Etat a multiplié les zones d'action prioritaire. Dès le début, dénonce la Cour, la priorisation elle-même est en échec, une organisation « trop complexe » et diluée« sur un nombre beaucoup trop important de zones ont dès le départ pénalisé l’en- semble du dispositif. » Au total, on relève 751 zones urbaines sensibles (ZUS), (dont 416 zones de redynamisation urbaine (ZRU), comprenant elles-mêmes 100 zones franches urbaines) et 2 493 quartiers ciblés par des contrats urbains de cohésion sociale (CUCS), « dont 70% ne sont pas classés en ZUS ». Y comprenez-vous quelque chose ?
3. Les effets pervers ont été nombreux. En ghettoïsant l'action publique à moyen et long terme en faveur des quartiers, les gouvernements successifs depuis 2003 ont cumulé des défauts de gouvernance et de coordination ministérielle dès le début de la décennie. Le chantre de la Rupture, Nicolas Sarkozy lui-même, s'est rapidement replié. Il avait suscité plein d'espoirs déçus avec son faux plan Marshall pour les banlieues, mais, note la Cour: « faute d'une véritable volonté interministérielle affirmée et d’une définition claire de son périmètre et de ses objectifs, elle a été progressivement abandonnée dans les faits sans même qu’un véritable bilan consolidé puisse être réalisé.»
Même au niveau local, « les rôles entre les collectivités territoriales est encore imprécise.» Pire, deux effets pervers se sont développés: primo, l'Etat central en a profité pour progressivement se désengager: « la participation des collectivités territoriales s’est accrue, celle de l’Etat se réduit simultanément. » Secundo, l'Etat s'est servi de ces crédits (insuffisants, rappelons-le) pour financer des actions normalement dévolus à d'autres ministères: « Ainsi, alors que la réussite éducative relève prioritairement du ministère de l’éducation nationale, l’Acsé a consacré à cet enjeu 94,8 M€ en 2010, représentant la prise en charge d’actions d’accompa-gnement pour 365 000 enfants. »
L'avenir est largement incertain: « alors que les objectifs fixés par le législateur sont loin d’être atteints et que la situation des finances publiques impose la recherche d’économies, la possibilité d’un financement complet du PNRU reste très incertain ».
Pour 2012, les crédits dédiés spécifiquement à la politique de la Ville sont de 535 millions d'euros. C'est peu, très peu. Mais pire, « ces crédits ne sont prioritairement mobilisés en faveur des zones qui connaissent les difficultés les plus fortes. » Vous avez bien lu. Même insuffisants, on aurait pu espérer que les crédits de la politique de la Ville soient correctement alloués !

« Certains grands départements urbains, particulièrement concernés par la politique de la ville, présentent ainsi des ratios très inférieurs à la moyenne nationale (Seine-Saint-Denis, Val-de-Marne, Bouches-du-Rhône, notamment), alors que de nombreux départements ruraux ou semi-ruraux ont, pour leur part, des ratios très supérieurs au ratio moyen. En région Ile-de-France, la Seine-Saint- Denis est, après Paris, le département dont l’enveloppe budgétaire est la plus faible, alors que le département concentre les plus grandes difficultés sociales et économiques de la région : chaque habitant des quartiers prioritaires du département bénéficie de 31 € de crédits dédiés à la politique de la ville, soit 10 € de moins que la moyenne régionale. »

Au final, le tableau des zones dites sensibles reste sombre: 32% de pauvres, un revenu médian d'à peine la moitié du niveau national, un chômage dépassant les 20% de la population active.