Divergences réglementaires USA / UE : une fatalité ?

En l’espace de quelques semaines, les États-Unis puis l’Union Européenne ont annoncé le report de l’application des normes de Bâle III qui devaient entrer en vigueur au 1er janvier 2013.

Destinées à renforcer le secteur bancaire contre d’éventuelles crises, ces normes font l’objet d’intenses discussions des deux côtés de l’Atlantique. Alors que la situation réglementaire demeure très différente, ce report peut-il être analysé comme un revers pour l’internationalisation de la réglementation bancaire ?

Les principaux pays du monde mettent en place une architecture globale

Dans le sillage de la crise financière, le G8 puis le G20 ont décidé de faire évoluer la gouvernance mondiale afin de promouvoir une réglementation bancaire globale qui réponde aux défis posés par des activités financières dont la portée dépasse le périmètre de compétence des seuls États. Pour cela, le « Finance Track » a été créé par le G20 afin d’apporter des solutions stabilisant l’économie mondiale et de proposer des réformes structurelles pour prévenir de futures crises, corriger les déséquilibres financiers et renforcer le système financier international.

Lors du sommet de Los Cabos en juin 2012, un programme de travail autour des thèmes de la croissance, de l’emploi et de la stabilité économique et financière a été attribué au Finance Track par les chefs d’État et de gouvernement du G20. Ce cadre international, qui suit et coordonne l’implémentation des grandes réformes structurelles comme celles proposées par le Comité de Bâle, doit constituer l’épine dorsale de la nouvelle architecture financière internationale.

Cette nouvelle instance est rendue indispensable par la nature de la surveillance que les États entendent exercer sur les acteurs financiers. Progressivement, le souci pour la puissance publique d’organiser le marché bancaire afin que s’y exerce une concurrence la moins faussée possible et qui assure la protection des consommateurs s’est atténué au profit d’une vision selon laquelle les banques – transnationales – sont identifiées comme source d’un risque systémique qu’il faut contenir. Le concept d’institution systémique (SIFI, Systematically Important Financial Institution) a émergé pour les établissements dont l’importance dans le système financier est telle que leur défaillance aurait des conséquences dramatiques pour l’ensemble des acteurs, à l’instar de celles qu’a eues la chute de Lehman Brothers. Les régulateurs doivent être capables d’identifier en amont les risques et les banques susceptibles de ne pas résister seules aux éventuelles turbulences des marchés financiers. La régulation devient ainsi macro-prudentielle en ce sens qu’elle prend en compte l’enjeu systémique. Avec des activités transnationales, le seul échelon pertinent d’intervention afin de juguler ce risque systémique globalisé est nécessairement supranational.

Superposition de logiques réglementaires

Dans les faits, le G20 est une instance de concertation dont les décisions ne sont pas contraignantes. Les États sont les seules autorités à même de transposer en droit national ses recommandations et plus généralement d’édicter les règles qui s’imposent aux institutions bancaires. Autrement dit, chaque État est souverain dans la conception du cadre juridique qu’il impose aux établissements bancaires exerçant sur son territoire.

De plus l’architecture décidée au niveau international vient se superposer aux réglementations déjà en place. Les complémentarités, discordances et capacités d’adaptation sont donc mécaniquement spécifiques à chaque pays. Seule l’Union Européenne avec son marché unique dispose d’un prototype de structure commune régionale. Cependant, l’harmonisation bancaire n’y est pas encore complète et chaque État membre conserve ses spécificités. Ainsi, le projet d’Union bancaire, qui a vocation à compléter le marché en mettant en place une supervision bancaire commune, achoppe sur les réticences de certains pays à déléguer toute autorité de supervision à la BCE. De même, aux États-Unis une partie de la supervision bancaire échoit aux États fédérés. Au final, partant des mêmes règles globales, coexistent une structure extrêmement complexe et des règles locales pouvant varier très fortement.

Des conséquences importantes pour l’industrie bancaire

Les banques sont dans une situation délicate où elles doivent respecter des ratios minimum de fonds propres de plus en plus exigeants. Dans une étude récente nous avons mis en avant le triple effet négatif de Bâle III pour les banques : une évaluation plus exigeante des risques, une restriction des capitaux éligibles et des ratios exigés plus importants.

Témoins des nouvelles exigences pesant sur le système financier en général, les banques de taille réduite, notamment aux États-Unis où elles sont nombreuses, voient leur pérennité remise en cause par les frais générés par les nouvelles réglementations. Le Congrès américain s’est même saisi du sujet et a tenu des auditions au mois de mai 2012. Petites ou grandes, européennes ou américaines, les banques doivent toutes adapter leurs activités aux nouvelles contraintes s’appliquant à leur bilan, d’où les grandes réflexions actuelles sur les potentielles évolutions du business model des banques. Recapitaliser, séparer les activités, adapter les portefeuilles pour réduire le risque, faire évoluer le coĂťt des services sont autant de pistes activement explorées.

Au final, l’industrie bancaire éprouve des difficultés à effectuer les changements réglementaires proposés, raison pour laquelle les États-Unis puis l’Union Européenne ont renoncé à respecter la date du 1er janvier 2013 pour l’entrée en vigueur de Bâle III.

Un dilemme du prisonnier

Le problème auquel les États sont confrontés est particulièrement complexe. D’un côté le secteur financier assure le financement de l’économie et fait partie intégrante de la compétitivité du pays. De l’autre, ces mêmes États souhaitent absolument éviter une nouvelle crise financière. Ils doivent donc trouver une solution qui s’approche autant que possible d’un optimum où le régulateur ne déséquilibre pas trop la structure du marché. Pour cela il faut prendre en compte la capacité des banques à profiter des décalages de régulation avec l’arbitrage réglementaire (d’où la lutte contre les paradis fiscaux) et l’avantage ou le désavantage que la régulation locale et nationale confère aux banques et à l’économie en général face à la concurrence.

Les États font ainsi face à une situation dans laquelle l’intérêt individuel le dispute à l’intérêt collectif, situation classique de dilemme du prisonnier dans laquelle les bénéfices de court terme liés à un comportement de passager clandestin sont maximaux.

Si l’intérêt bien compris des États n’est pas forcément de mettre en Ĺ“uvre immédiatement la régulation macro-prudentielle décidée au niveau international, définir sa propre voie peut aussi être bénéfique pour tous. Ainsi, le secteur bancaire canadien est un des plus solides au monde : de 2008 à 2012, il a été reconnu comme étant le plus performant par le Forum Économique Mondial, avis récemment confirmé par Moody’s. Construit autour d’une réglementation centralisée, il a érigé la prudence en vertu cardinale avec de très fortes restrictions sur les niveaux d’endettement des banques, sur l’octroi des prêts hypothécaires et surtout avec un dialogue permanent entre le régulateur et les banques sur l’innovation financière afin que toutes les pratiques restent supervisées. Ce système a su relativement bien résister à la crise, illustrant le fait que la réglementation n’a pas forcément besoin d’être internationale pour être efficace.

En conclusion, il semblerait qu’une vision programmatique internationale de la réglementation bancaire du futur ne puisse se traduire de façon uniforme au niveau local. La superposition des autorités et l’entrecroisement des intérêts rendent chaque dispositif unique et seul le régulateur national est à même d’assurer la cohérence de l’ensemble. Cependant, il est lui-même pris dans un conflit d’intérêts qui réduit sa capacité d’arbitrage stratégique. Le report de l’application de Bâle III aux Etats-Unis et dans l’Union Européenne n’est donc pas tant un revers pour la réglementation internationale que la conséquence de cette situation complexe où la non-prise de décision réciproque est la situation permettant de minimiser les coĂťts individuels pour chaque pays tout en maintenant la perspective d’un bénéfice collectif futur. Le statu quo n’est pas optimal mais évite pour l’instant de trancher clairement entre réglementation nationale et internationale. Seul le respect réciproque et simultané du programme de réforme international décidé par les grandes puissances permettrait de sortir de cette situation et d’impulser une dynamique de convergence à tous les échelons de réglementation.