Le falaise fiscale, systématiquement évitée de peu, occulte le vrai problème de l'endettement : il substitue au financement par les plus riches des plus pauvres le financement des générations actuelles par les générations futures.
Par Christopher DeMuth, depuis les Etats-Unis. (Traduction Estelle Devisme).
Article publié en collaboration avec le Bulletin d'Amérique, un projet de l'Institut Coppet.
Il est important de comprendre que la «falaise budgétaire» est une mascarade. Il y a, bien sûr, de nombreux réformateurs consciencieux de la dette, qui oeuvrent à repousser la chute brutale annoncée – pendant que de nombreux cyniques profitent de l’occasion pour porter les projets politiques qu’ils favorisent, qui ne feront qu’aggraver le problème de la dette. Mais toutes les factions concernées travaillent au sein d’un système fiscal gravement atteint. Le fiscal cliff, la «falaise budgétaire» est le dernier symptôme de cette pathologie.
Ne serait-ce qu’en 2011, le président et le Congrès décidèrent par voie législative (a) d’accroître la dette publique du gouvernement fédéral de plus de deux mille milliards de dollars (jusqu’à atteindre 16,4 mille milliards) et (b) de ne commencer à réduire les dépenses fédérales annuelles que de moins d’un dixième de ce montant à partir de 2013. Des réductions fiscales temporaires variées, visant à stimuler la reprise depuis la Grande Récession, devaient également prendre fin en 2013. Maintenant que la nouvelle dette a été empruntée et dépensée, la perspective d’une réduction réelle de notre déficit annuel de mille milliards de dollars d’un montant significatif est considérée par tous les gens sensés comme une catastrophe à éviter à tout prix.
Et qu’est-il prévu pour mettre un terme aux réductions de dépenses et aux hausses d’impôts ? Le positionnement partisan du mois de décembre sur l’augmentation des taxes sur les riches dissimule un consensus, adopté par les dirigeants des deux partis, sur deux principes essentiels permettant d’éviter la falaise. Premièrement, la grande majorité des Américains de la classe moyenne ne doit pas subir les impositions évidentes : leurs impôts directs sur le revenu ne doivent pas être augmentés, et leurs prestations de sécurité sociale et Medicare ne doivent pas être réduites dans un avenir proche – ce qui signifie que toutes les réductions seront aussi contingentes, peut-être éphémères, que l’accord sur la réduction de la dette l’an passé. Deuxièmement, la dette fédérale devra être immédiatement augmentée de 2 ou 3 mille milliards de dollars, et de nouvelles augmentations de même ampleur suivront.
Ces principes gouvernent la politique fiscale de l’Amérique depuis le début des années 1960 : l’emprunt public paie continuellement pour la consommation courante. Cette politique fut, dans un premier temps, une conséquence involontaire du keynésianisme, qui proposait que le gouvernement stimule la demande globale en dépensant plus que ce qu’il ne taxait pendant les ralentissements économiques.
Auparavant, les emprunts publics finançaient essentiellement des investissements visant à préparer ou améliorer l’avenir – des dépenses convenablement partagées avec les générations futures. Celles-ci comprenaient non seulement les infrastructures physiques telles que les routes et les systèmes hydrauliques, mais aussi les guerres (presque toujours financées par la dette) et l’expansion territoriale (Jefferson acquit la Louisiane principalement grâce à des bons du Trésor, que Napoléon vendit rapidement à prix réduit).
Keynes introduisit l’idée que le gouvernement pouvait légitimement emprunter non seulement pour la production, mais aussi pour la consommation. De même qu’une personne solvable peut emprunter pour acheter une maison avec ses revenus futurs, le gouvernement pourrait emprunter une part de la richesse de demain pour répondre aux besoins urgents d’aujourd’hui. Il y a toujours eu des situations, telles que des catastrophes naturelles, dans lesquelles les gouvernements ont allègrement dépensé, si nécessaire par l’emprunt, pour soutenir les revenus face à des urgences de grande échelle. Écrivant dans les années 1930, Keynes généralisa ainsi l’idée d’absorber les urgences économiques d’une ampleur de celle de la Grande Dépression. Ses apôtres d’après-guerre apportèrent des raffinements tels que la «stabilisation contracyclique» et «le budget de plein emploi équilibré» afin de modérer plus les fluctuations courantes du cycle économique.
Ce furent d’importants progrès intellectuels. Bien que soumis à de nombreuses objections et réserves, ce furent admirables efforts pour faire face aux difficultés et associer plus étroitement l’économie moderne à leur bien-être. Mais, comme beaucoup de progrès de ce genre, ils ont émergé à partir d’un environnement particulier, puis l’ont remodelé de façon surprenante. Les remèdes keynésiens furent conçus à une époque où l’équilibre budgétaire était la norme universellement acceptée : ils supposaient que les dettes contractées lors de dépressions et de ralentissements seraient compensées par des excédents en période d’expansion et de reprise. La perspective d’un équilibre au cours des cycles conjoncturels semblait ne poser aucun problème pendant la Dépression, alors que l’économie avait été rugissante dans un passé récent, ainsi que pendant les trois décennies d’après-guerre (jusqu’en 1974), dont la forte croissance fut marquée uniquement des récessions modérées.
Ce qui n’était pas prévu était l’effet de cette proposition keynésienne dans un contexte de politique pragmatique. En effet, elle enseignait que l’administration, en évaluant les revenus et les dépenses du moment, devait comparer le poids des besoins du présent connu au poids des ressources d’un futur imaginé. Or, le présent est toujours encombré de problèmes et de difficultés, tandis que l’avenir est une abstraction. L’avenir est aussi, dans l’esprit progressiste américain, un lieu plus prospère et paisible – d'autant plus que nous traversons avec peine les exigences pressantes d’aujourd’hui. Cette manière de penser tendit à faire disparaître la distinction entre l’investissement pour l’avenir et l’emprunt à l’avenir.
Encore plus insidieusement, l’emprunt keynésien promut l’idée d’offrir à tous les électeurs des prestations plus élevées que les taxes les finançant. Quoi que l’avenir nous réserve, il sera certainement peuplé de personnes qui ne votent pas aujourd’hui – la jeune génération et ceux qui ne sont pas encore nés. Les dettes d’aujourd’hui seront remboursées par une partie ou l’ensemble d’entre eux, d’une manière ou d’une autre – soit par le biais d’impôts plus élevés ou par de plus faibles prestations pour permettre de financer l’emprunt, soit par défaut de remboursement, soit à travers le défaut partiel de l’inflation. Quand des économistes intelligents assurent aux politiques que la dette du gouvernement est sans danger parce que «nous la devons à nous-mêmes, » ils utilisent le rassurant «nous» collectif pour dissimuler toutes les délicates tâches de la répartition des charges et des avantages entre des intérêts concurrents et des électeurs, qui constituent la substance de la politique pragmatique. (« Que veux-tu dire par « nous », Kemosabe ? ») Les politiques se feront toujours un plaisir de relâcher les contraintes budgétaires pesant sur leurs épaules, et d’en léguer de plus lourdes à leurs successeurs.
Ces dynamiques politiques laissèrent rapidement le keynésianisme formel de côté. En 52 ans, depuis 1960, le budget fédéral n’a été en équilibre ou en excédent que cinq fois (bien que les déficits avant 1975 étaient généralement légers) ; les déficits cumulés ont de loin dépassé les excédents, et les soldes budgétaires n’ont pas été corrélés aux cycles économiques. Chaque nouvelle année a apporté ses propres raisons pour emprunter juste un peu plus pour un peu plus longtemps – avec pour effet d’éloigner à chaque fois un peu plus la consommation de la production. Même les expansions économiques du milieu des années 1960 et 1980 furent interprétées non pas comme des opportunités d’excédent budgétaire, mais au contraire comme la preuve de l’efficacité du déficit pour la relance. Les exceptionnelles années d’excédent de 1998 à 2001 peuvent être mises sur le compte de la discipline de fer du président Clinton ou des Congrès républicains (ou les vertus d’un gouvernement divisé et de la bulle internet), mais il faut préciser qu’elles sont survenues par surprise – le budget 1998 de Clinton prévoyait un déficit, et projetait des déficits jusqu’en 2002.
Aujourd’hui, il y a encore plus à dire, et un rebondissement dans le scénario. Suite à la stagflation des années 1970, le keynésianisme «libéral» fut rejoint par l’économie de l’offre conservatrice et anti-keynésienne, comme nouvelle force d’expansion de la dette. La théorie de l’offre rejetait la théorie de la gestion de la demande globale et insistait sur les incitations microéconomiques, en particulier la tendance des taux d’imposition marginaux élevés à supprimer la croissance économique et, dans une certaine mesure, les recettes publiques. Une fois encore, un important progrès intellectuel fut réalisé. Dans les journaux et les éditoriaux, les réductions d’impôts étaient préconisées pour favoriser la production économique ; mais dans les mains des politiciens, elles eurent d’autres fins, y compris, en fin de compte, la promotion de la consommation financée par la dette.
Ronald Reagan et Jack Kemp étaient d’authentiques partisans de la théorie de l’offre, mais eux et d’autres Républicains comprirent que réduire les impôts pouvait également servir des fins électorales : en réponse aux Démocrates prodigues, le GOP pourrait inverser les choses et proposer des taxes plus faibles plutôt que des restrictions budgétaires à contrecœur. Puis, pendant quelques années du premier mandat de Reagan, un autre objectif est apparu. L’administration avait bien mieux réussi à réduire les impôts qu’à réduire les dépenses ; tandis que l’économie se relevait doucement, les déficits et la dette grossissaient fortement. Que faisaient les conservateurs partisans d’un gouvernement limité ?
Je travaillais à la Maison Blanche et à l’OMB (Office of Management and Budget) ces années-là, et ai pris partie à de nombreux longs débats au sujet de deux stratégies divergentes. Celle d’ «affamer la bête» supposait que le public ne tolérerait les dépenses par le déficit que dans la mesure où les réductions d’impôts restreindraient également les dépenses à un moment donné. Celle de « demander l’addition » supposait que le seul moyen de limiter les dépenses était de faire payer l’intégralité du coût au client : fixer les taxes à une moyenne de 20% des revenus particuliers, et nous découvririons si le public voulait vraiment que les dépenses fédérales atteignent 20% du revenu national.
Reagan choisit d’«affamer la bête». Loyalement, je ferai remarquer qu’après que l’inflation fut maîtrisée et que l’économie eut rebondi, il était encore engagé dans un immense projet de défense, qu’il considérait comme un investissement : l’anéantissement de l’Union soviétique. Cela s’est plutôt bien terminé, mais il s’est également avéré que la tolérance du public pour la dette et les déficits était bien plus grande qu’on ne l’avait imaginé. Aujourd’hui, l’on pourrait dire que sa tolérance est illimitée aussi longtemps qu’il est confronté à des chiffres abstraits dans les titres des journaux plutôt qu’à des conséquences tangibles.
Néanmoins, les réductions d’impôts et le « pas de nouveaux impôts » s’ancrèrent de plus en plus au cœur de la stratégie électorale républicaine. Dans le même temps, ils abandonnèrent l’économie de l’offre aussi radicalement que la stimulation de la demande avait abandonné ses origines keynésiennes. En effet, les réductions d’impôts pour les masses (mais pas pour les riches, ni pour les entreprises) devinrent l’objet d’un consensus et d’une compétition bipartisans. Grâce à la législation fiscale des années 1980, 1990, et 2000, de plus en plus d’Américains ont progressivement vu leurs impôts sur le revenu réduits ou furent radiés des listes, et de nombreux crédits et déductions furent créés pour un certain nombre de dépenses favorisées, de la garde d’enfants aux appareils à faible consommation énergétique.
La transformation de la politique fiscale fut accompagnée d’une plus large transformation de la politique et de l’administration américaines, et en fut sans aucun doute une conséquence directe. À partir des années 1970, les hiérarchies anciennes des partis politiques et du Congrès furent remplacées par des formes de prise de décision plus décentralisées, plus proches du peuple et plus libres. Le financement du Congrès, ses modalités et moyens et les comités de crédit – auparavant gardiens impérieux des impôts et dépenses fédéraux – fut sévèrement rejeté. Ce vide fut comblé par des légions de groupes d’intérêts bien organisés, avec de nouvelles capacités de garantie des paiements de transfert ciblés, et une fiscalité avantageuse.
Ces changements profonds aurait pu être gérables s’ils avaient été accompagnés de l’équilibre budgétaire à l’ancienne qui avait obligé les responsables gouvernementaux à effectuer des choix difficiles parmi des intérêts concurrents. Au lieu de cela, la découverte simultanée de la magie politique de l’emprunt public continu produisit quelque chose d’à la fois nouveau et addictif : le gouvernement comme moteur de la consommation financée par la dette. Rétrospectivement, un tournant clé survint dans l’expansion de Medicare à la couverture des médicaments délivrés sur ordonnance. Une assurance-médicaments supplémentaire fut créée au cours de la dernière année de Reagan au pouvoir – mais elle était, sur son insistance, d’effet neutre sur le budget, entièrement financée par les impôts et les primes existants, et s’avéra extrêmement impopulaire. Suite à une émeute dans les rues de Chicago, qui s’adressait au président du comité Ways and Means Dan Rostenkowski , cette mesure fut abrogée un an plus tard. George W. Bush et les républicains retinrent bien la leçon. Leur assurance-médicaments Medicare de 2003, coûtant plus de 60 milliards de dollars annuels, fut principalement financée (à plus de 75%) par un nouvel emprunt du gouvernement. Cette mesure fut très populaire.
L’ère de la dette publique continue et croissante depuis le milieu des années 1970 a correspondu à une croissance économique plus lente et plus volatile (telle que mesurée par le PIB par tête, les revenus médian et moyen, et la productivité totale). Cela soulèvera une question du type de «l’œuf et la poule» intéressante pour les historiens de l’économie : le projet de la dette-pour-la-consommation a-t-il fini par ralentir plutôt que stimuler la croissance économique, ou bien y a-t-il d’autres causes au ralentissement de la croissance, lequel incita le gouvernement à accroître l’emprunt dans le but de soutenir les niveaux habituels de croissance des revenus ? Pour l’instant, suite à la relance économique et aux plans de sauvetage financier de Bush et Obama entre 2007 et 2010, aux déficits annuels faramineux du premier mandat du président Obama, à la négligence permanente des énormes déséquilibres financiers des services de sécurité sociale et Medicare, et avec la perspective de milliers de milliards de dollars de déficit dans un avenir prévisible, nous pouvons affirmer avec certitude que notre dette nationale est devenue un obstacle à la croissance, et est sur le point d’écraser les perspectives économiques de nombreux Américains.
La dette publique du gouvernement fédéral atteint actuellement environ 75% du PIB annuel et croît rapidement ; elle correspond déjà à plus de 100% du PIB si l’on inclut les dettes internes du Département du Trésor envers la sécurité sociale et d’autres politiques gouvernementales. Ces montants nous ont placé au niveau où, historiquement, la dette publique a fortement fait baisser la croissance économique, créé un risque de défauts souverains et de dévastatrices contractions budgétaires, même lorsque les taux d’intérêt étaient bas. Mais notre endettement réel est bien plus élevé que cela, bien plus élevé que le pic de la dette pendant la Seconde Guerre mondiale, et talonne celui de l’UE ravagée par la crise. Si l’on fait le bilan du gouffre existant entre les versements et les revenus de la Sécurité Sociale et de Medicare (que les chiffres officiels de la dette, malheureusement, ignorent), il chiffre la dette fédérale à plus de cinq fois le PIB. La comptabilité générationnelle suggère que les générations futures devront verser la quasi-totalité de leurs revenus en impôts au cours de leur vie, ce qui ne peut évidemment pas être le cas.
Les calculs comme ceux-ci pointent le préjudice réel du financement de la consommation actuelle par une dette publique croissante. Des segments importants de la population se sont habitués à des niveaux de prestations gouvernementales qui ne peuvent pas être maintenues. Avec le temps, les conséquences de la relance continue peuvent êtres effacées lentement, permettant des ajustements privés, et, avec de la chance, une reprise de la croissance économique. Mais plus la relance est maintenue, plus la probabilité que les attentes individuelles soient brisées par une urgence à laquelle un gouvernement insolvable est incapable de répondre s’accroît. Cela conduira certainement à des pertes généralisées et des difficultés, peut-être également à une instabilité politique, et, dans le pire des cas, des tentations de confiscations similaires à celles de Cristina Kirchner.
Evolution de la dette fédérale américaine
Il est impressionnant de constater que dans notre situation actuelle, et alors que l’horloge démographique s'essouffle au gré des réformes sociales vantées depuis des décennies par les think tanks non partisans, le gouvernement a démultiplié l’activité de son appareil de relance. Dans une économie encore fragile, nous sommes avertis, ce n’est pas le moment de commencer à consolider nos dettes! Avec des taux d’intérêt si bas, nous serions idiots de ne pas emprunter des milliards de dollars de plus tant qu’il est encore temps ! Avec sept mille milliards de dollars de dette des États et le seuil maximal des emprunts privés atteint, Washington doit faire plus, pas moins ! C’est ce à quoi ressemble un système fiscal malade lorsque la stimulation de la dette ne stimule plus, et que ses options s’épuisent.
La falaise fiscale sera évitée, ou non. Nous faisons face à deux autres défis, qui sont bien plus sérieux et presque aussi immédiats. Le premier est le commencement d’une planification d’urgence pour la crise de la dette à venir – qui pourrait survenir dès 2013, alors que la Californie est le premier de nos Etats en faillite à demander un transfert massif de sa dette au gouvernement fédéral. Le second est la création d’institutions de financement public, qui puissent discipliner plutôt qu’apaiser les pressions du peuple pour la politique contemporaine, et redimensionner correctement notre État-providence pour la classe moyenne à des niveaux acceptables d’imposition de cette classe moyenne.
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