Une ingénierie de la participation

La participation citoyenne nous interroge. Si elle bénéficie d'une large promotion par des élus qui y voient l'aubaine d'une proximité retrouvée avec les citoyens, les acteurs opérationnels - qu'ils soient agents publics ou maîtres d'œuvre privés - sont beaucoup plus circonspects. Cette question doit pourtant être au cœur de nos réflexions au risque de ne plus répondre aux attentes de la population ou pire d’occasionner des retards, des surcoûts, voire même des rejets de nos projets.

Une démarche engagée

Portée par la remise en cause des légitimités politiques et techniques, la participation s’est imposée au cours de ces vingt dernières années comme un enjeu majeur des politiques publiques. Cette question s’impose particulièrement dans les quartiers de la politique de la ville comme le démontre le rapport « Citoyenneté et pouvoir d’agir » (juillet 2013) commandé par le gouvernement. Au-delà, il faut bien comprendre que la participation touche aujourd’hui tous les domaines de l’action publique. Elle est d’ailleurs intégrée dans l’article 7 de la charte de l’environnement qui est annexée à la constitution française depuis 2007. Avant cela, il s’agissait des procédures réglementaires du droit à l’information (loi sur l’administration territoriale, 1992), de l’obligation d’associer la population à toute action d'aménagement susceptible de modifier les conditions de vie (loi d’orientation sur la ville, 1991), ou encore de la concertation dans l’élaboration des plans locaux d’urbanisme (loi S.R.U., 2000).  Plus souples, les conseils de développement associant des membres de la société civile (loi Voient, 1999) et les conseils de quartier dans les villes de plus de 80.000 habitants (Loi Vaillant, 2002) ont fait naître un débat citoyen.

Lorsque nous parlons de participation, les « participants » constituent un groupe flou où les acteurs visés sont rarement précisés - personnes, associations, comités... - et où la nature des rapports entre eux et l’administration n’est pas réfléchie. Or il s’agit d’un préalable indispensable car la participation, telle que pratiquée actuellement, se caractérise par un enfermement sur des questions de proximité et l’absence de règles du jeu ou bien d’explicitations claires des attentes des pouvoirs publics. Au final, la concertation se limite trop souvent à une information du public et il est rare que des objections embrayent sur des modifications substantielles d'un projet. Le rapport sur « le pouvoir d’agir » est instructif car il dépasse de loin le cadre des quartiers prioritaires en préconisant une politique d’empowerment où les politiques publiques seraient co-élaborées à l’initiative des citoyens.

La participation pour qui, pour quoi ?

De quelle participation parlons-nous ? D’information, de concertation, de participation, de co-décision, de co-conception, voire de délégation ? Il nous faut réfléchir aux modalités de la participation pour la rendre attractive et féconde. D’autre part, nous devons envisager son extension à des questions de société comme l’a montré le récent débat sur la transition énergétique. Nous pouvons être ambitieux comme le montre l’exemple du gouvernement islandais qui, ébranlé en 2010 par la crise financière, a recouru à une large participation publique pour proposer un nouveau projet de constitution. Nous avons raison de nous méfier d’une participation de façade. En revanche, il est important pour nous d’intégrer la maîtrise d’usage dans nos processus de conception. Si nous regardons ce qui s’est passé avec l’A.N.R.U., la politique de la ville fut conduite « par le haut » avec des effets concrets en termes d’aménagements urbains ou de renforcements des services publics qui ne se sont pas accompagnés de la dynamique sociale attendue.

La justesse d’un programme d’équipement public ou d’un projet urbain passe par la reconnaissance d’une expertise citoyenne ou d’usage.  Pour cela, il faut donner à la population le droit à l’interpellation et accepter des contre-propositions à la fois critiques et créatives. Cette contre-expertise d’usage favorise une démocratie d’implication qui est indispensable pour garantir l’acceptabilité de nos projets, d’un équipement public à l’élaboration d’un plan d’urbanisme. Cette conception « par le bas » nous conduit à positionner la participation comme socle de la programmation. Elle peut s’inscrire dans des projets d’équipement publics dès le choix du site, la pertinence des éléments programmatiques et finalement co-construire le contenu. La participation active ne doit pas se limiter à l’échelle du bâtiment et peut s’attacher à des problématiques plus larges allant jusqu’au projet de territoire. 

Les outils de la participation

La participation nécessite un management spécifique qui doit être partagé entre les services en charge de la vie participative et les services techniques. Pourquoi engager des techniciens dans la participation ? Pour articuler au mieux les propositions citoyennes avec les contraintes techniques et garantir leur bonne intégration dans nos procédures complexes. Pour ce faire, nous devons inventer un management de la participation à partir de nos qualités techniques : la capacité de mise en compatibilité des contraintes, voire des contradictions, et l’assemblage des compétences. S’ajoute à cela notre capacité de discernement et de hiérarchisation. Nous devons développer une ingénierie de la retranscription qui passe par la compréhension des propos, leurs reformulations et interprétations, puis l’intégration de ces propositions dans nos programmes de travaux. 

Au-delà des procédures, il nous faut inventer un espace propice à la participation avec des dispositifs variés en s’assurant que le dispositif convient au projet. Nous sommes sollicités par des vendeurs de logiciels interactifs et des organisateurs de concertation clé en main mais la question n’est pas là. Qui doit concevoir aujourd’hui un projet, doit conceptualiser son environnement et gérer simultanément les relations entre acteurs et en particulier la concertation. La participation devient un impératif et cela donne presque toujours des solutions originales de gouvernance souple. Il se développe par exemple des « serious games » qui favorisent la participation citoyenne avec des jeux de construction autour de maquettes permettant de visualiser sur le champ et dans le temps l’impact des propositions. Il existe beaucoup d’autres méthodes comme le jury de citoyens, la conférence de consensus, le focus groupe, la construction de scénarios... (lire à ce sujet le guide « Méthodes participatives, un guide pour l’utilisateur ».) 

Une ingénierie spécifique

Quelque soit le dispositif, le but est de stimuler les ferments de la créativité citoyenne, de prévenir les conflits, de construire un consensus et d’élaborer une vision partagée des projets. À nous de définir le moment de la participation. Dans le cas où la démarche répond aux besoins identifiés par les habitants eux-mêmes, le plus tôt sera le mieux pour associer des citoyens à la co-élaboration de diagnostics transversaux qui seront la base du futur projet. Au-delà de l’organisation de la maîtrise d’ouvrage, la participative pose la question des modalités de désignation des équipes de maîtrise d’œuvre dans les projets urbains et de bâtiments. Nous privilégierons les procédures de dialogue compétitif et de marché négociée pour permettre à la participation de faire évoluer le programme dès sa conception et en cours d’étude. 

L’injonction de la participation doit satisfaire à quelques règles élémentaires. La première est celle de la sincérité et de l’indépendance. Le dispositif ne vaut que si élus comme techniciens acceptent de tenir compte des propositions. La seconde règle concerne le processus continu de la participation et la nécessité de maîtriser les retours en arrière par une validation politique entérinant chaque phase des projets. Pour assoir la respectabilité du processus, ces validations peuvent faire l’objet de délibérations spécifiques. La dernière règle consiste à toujours revenir vers un public en attente de retour. Le choix de retenir ou d’évincer une proposition doit être expliqué et la retranscription des demandes dans les aménagements doit être démontrée. Dans une ère où la soutenabilité environnementale et l’acceptabilité sociale guident nos projets, nous ne pouvons plus faire l’économie d’une ingénierie de la participation. Nous nous positionnerons désormais comme des interprètes face à l’interpellation citoyenne pour établir des projets toujours plus robustes.

5 règles de management pour réussir l’intégration de la participation dans un projet : 

• Garantir la sincérité et l’indépendance du dispositif participatif 
• Intégrer la participation le plus en amont possible des projets
• Intégrer la participation aux plannings techniques et aux calendriers politiques (en gardant du temps d’éventuels retours en arrière)
• Penser la mobilisation de la population dans la durée avec un pilotage stable qui assure la continuité du projet
• Rendre compte au public de la retranscription de ses demandes

Pour en savoir plus :

• « Pour une réforme radicale de la politique de la ville. Citoyenneté et pouvoir d’agir », rapport à François Lamy, ministre délégué chargé de la ville, par Marie-Hélène Bacqué et Mohamed Mechmache, juillet 2013
• « Méthodes participatives, un guide pour l’utilisateur », Nikki Slocum, Janice Elliott, Sara Heesterbeek et Carolyn J. Lukensmeyer, publication de la Fondation Roi Baudouin, 2006
• Ces deux documents sont facilement téléchargeables sur Internet
• Serious game «Play the city» http://www.playthecity.nl

Article publié dans la revue Technicité d'octobre 2013