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L'échec de la concertation (Grenelle de l'environnement)

Publié le 27 mai 2008 par Levidepoches

Lu dans Les Échos

Le projet de loi d'orientation du Grenelle de l'environnement a été présenté le 30 avril par le ministre de l'Ecologie. Les associations environnementales, dont France Nature Environnement et Greenpeace, s'inquiètent des moyens financiers qui seront mobilisés mais reconnaissent que le projet de loi est conforme au Grenelle. Dans l'histoire de la concertation environnementale, ce résultat est unique. Car si on étudie l'aménagement du territoire et la construction des infrastructures, on s'aperçoit que la concertation y fait tous les jours la preuve de ses insuffisances. Cela parce qu'aucune des trois grandes stratégies existantes n'a pour objectif la production des savoirs et des expertises par la collaboration.

Commençons par la stratégie d'information, qui a pour objectif de susciter l'adhésion. Elle consiste à informer le public par différents moyens, des plaquettes aux numéros verts en passant par l'organisation de concours comme celui qui a abouti à baptiser « Isséane » la nouvelle usine d'incinération du Syctom de l'agglomération parisienne. Le trait saillant de la stratégie d'information est que les données techniques et scientifiques y sont rudimentaires, voire inexistantes. Selon l'International Association for Public Participation, les discours des experts peuvent augmenter la visibilité des sujets délicats et, par conséquent, l'angoisse du public.De fait, les aménageurs préfèrent occulter les sordides aspects techniques... jusqu'au jour où la demande de technicité devient irrésistible. C'est ce qui s'est passé dans le projet de construction du nouveau réacteur nucléaire EPR à Flamanville. A l'automne 2005, le réseau Sortir du nucléaire a mis en doute la capacité du réacteur à résister à un attentat terroriste de type 11 Septembre. EDF a ainsi été forcée de publier le rapport préliminaire de sûreté de sa future centrale, 20 chapitres d'une littérature ultra technique que tout un chacun peut désormais consulter sur le site Web consacré au projet.

De son côté, la stratégie de négociation vise à acheter l'acceptation. Elle consiste à harmoniser les intérêts des parties prenantes et du porteur de projet grâce à une panoplie d'incitatifs financiers, des protocoles d'acquisition foncière aux indemnisations de préjudice visuel. Parce qu'elle engage des contacts rapprochés avec des acteurs directement touchés, la stratégie de négociation peut difficilement s'en tenir au modèle de l'occultation. Des éléments techniques et scientifiques à l'appui du projet sont bien délivrés aux parties prenantes par des experts certifiés. Cette stratégie prend donc acte de la centralité des techniques et des sciences dans nos sociétés. Elle s'inscrit néanmoins dans une relation pédagogique qui présuppose l'inégalité cognitive des interlocuteurs. Ceux qui savent ont pour mission d'éclairer ceux qui ne savent pas. Cette relation tient jusqu'au jour où les parties prenantes se mettent à s'intéresser aux savoirs scientifiques et techniques produits par le porteur de projet. Ainsi, dans le projet de ligne à grande vitesse Sud Europe Atlantique devant relier Paris à l'Espagne, les élus et riverains de la section Tours-Angoulême s'opposent à Réseau Ferré de France. S'ils revendiquent une meilleure compensation financière, leurs demandes portent tout autant sur les caractéristiques techniques du projet : niveau de la ligne, calcul du bruit, ou protections acoustiques.

La stratégie de consultation vise, quant à elle, à canaliser l'opposition. Elle consiste à mettre en place des espaces politiques où un tiers garantit soit le recueil des avis (enquête publique), soit l'échange de vues avec le porteur de projet (débat public). Sous la forme du débat public, la consultation rompt très nettement avec le modèle de la pédagogie. Elle place les associations, écologistes notamment, sur un pied d'égalité avec le porteur de projet, dont elle fait ressortir les postulats en commandant des contre-expertises. Cette stratégie met donc en oeuvre un modèle pluraliste qui prend acte de l'insertion sociale et culturelle du savoir. Mais elle parvient rarement à juguler l'opposition parce que les connaissances qu'elle génère ne sont pas partagées. Ainsi du débat public de 2006 sur le projet de prolongement de la Francilienne dans l'Ouest parisien.

Face aux hypothèses de tracés proposées par le ministère des Transports, et toutes contestées, la mairie d'Andrésy avait conçu une option alternative. Mais celle-ci a à son tour été critiquée par d'autres maires - ce qui n'est guère surprenant puisqu'ils n'avaient pas été associés à son élaboration. Au final, le ministère s'en est tenu à l'un des tracés qu'il avait lui-même proposés et sa décision donne aujourd'hui lieu à différentes actions de rejet, dont plusieurs recours en annulation.

On le voit, nos stratégies de concertation ratent leur cible. Les connaissances techniques et scientifiques y sont escamotées, monopolisées ou antagoniques, alors qu'il faudrait au contraire en favoriser l'élaboration conjointe avec les parties prenantes. L'enjeu dépasse largement les décisions d'implantation des grands systèmes techniques. Sont aussi concernées la réduction de l'empreinte écologique des organisations, la gestion des risques sanitaires, industriels et environ- nementaux et, « last but not least », l'innovation technique et scientifique - la controverse sur les organismes génétiquement modifiés nous l'a assez montré. Si la « société de la connaissance » doit avoir un contenu politique, c'est bien celui-là : seuls des savoirs et des expertises partagés, socialement robustes, pourront déboucher sur des actions pertinentes et assurer un développement durable.

EVE SEGUIN, politologue, enseigne à l'Université du Québec à Montréal

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