Et de trois ! Le vendredi 12 mars, François Hollande a annoncé le lancement d’une troisième levée de fonds pour abonder le PIA, le programme d’investissements d’avenir.
Fouette cocher. Avec les promesses non tenues, ce grand emprunt est l’un des rares héritages que le nouveau locataire de l’Elysée ait conservé de son prédécesseur, après l’avoir assimilé à un « grand impôt » lorsqu’il était dans l’opposition.
Lancé en 2010 à la demande de Nicolas Sarkozy et réservé aux investisseurs institutionnels, cet appel de fonds mobilisait initialement 35 milliards d’euros. Une levée supplémentaire de 12 milliards est intervenue en 2013, sous la houlette de l’ex-Premier ministre, Jean-Marc Ayrault.
La nouvelle levée de fonds annoncée en mars devrait porter sur une dizaine de milliards supplémentaires.
Sur le papier, le «grand emprunt» est destiné à irriguer des programmes d’investissements dans l’enseignement supérieur et la formation, la recherche, les filières industrielles, les PME, le numérique et, évidemment le développement durable, nouvelle vache sacrée de la pensée unique.
Ces priorités ont été fixées dans un rapport baptisé «Investir pour l’avenir», rédigé par Michel Rocard, et Alain Juppé. C’est à ces deux anciens Premiers ministres que l’Etat sarkozyste a demandé d’imaginer les priorités d’avenir en 2009 (lire ci-après).
« La prétention de l’Etat à vouloir fixer les priorités d’avenir est une hérésie »
« Sur le principe, la prétention de l’Etat à vouloir fixer les priorités d’avenir est une hérésie. Ce n’est pas son rôle, car il ne dispose pas de l’expertise nécessaire pour traiter les milliards d’informations caractérisant l’économie moderne », souligne Pascal Salin, professeur émérite à l’Université de Paris IX Dauphine, spécialiste de la théorie monétaire et de la finance publique. Les choix de l’Etat stratège sont d’autant moins judicieux qu’ils sont opportunistes.
Initialement, les fonds récoltés pour stimuler les axes prioritaires des PIA devaient être gérés par une autorité unique, Matignon, afin d’assurer la coordination du dispositif. C’était sans compter sur la boulimie d’Arnaud Montebourg. En 2014, les 47 milliards de la cagnotte ont été placés sous son pilotage, ce qui a provoqué la démission immédiate de Michel Rocard et d’Alain Juppé, coprésidents du comité de surveillance du PIA. Dans une lettre adressée à Manuel Valls, les démissionnaires refusaient que les fonds du grand emprunt soient confiés à Bercy, en annonçant de graves « problèmes collatéraux ».
C’est dorénavant à Louis Schweitzer (72 ans), ancien patron de Renault et de la Halde (Haute autorité de lutte contre les discriminations et pour l’égalité) que revient l’essentiel du pilotage des fonds, via le Commissariat général à l’investissement (CGI), qu’il préside.
Le PIA est-il en train de changer d’identité sans le dire ? Dans un « contexte budgétaire difficile » l’Etat va être tenté de remplacer des subventions classiques par des fonds issus du grand emprunt, avaient averti Alain Juppé et Michel Rocard.
600 millions pour les zones urbaines sensibles
L’avenir leur a donné raison. En atteste, par exemple, la récente décision (2014) de Najat Vallaud-Belkacem de prélever 600 millions du PIA pour financer des investissements dans les zones urbaines sensibles. Ou encore, les initiatives fumeuses lancées, en 2015, à travers le Fonds d’expérimentation pour la jeunesse que gère la Caisse des dépôts et consignations. Pour atteindre son objectif – inciter les jeunes à s’investir dans la vie économique, sociale et associative – ce fonds va dévorer 25 millions d’euros d’argent public. C’est moins que les 80 millions qui vont être affectés au développement de «l’innovation politique» sur les territoires. Une belle promesse d’avenir !
A grande échelle, une partie du PIA a déjà été détournée, par exemple pour renflouer le budget du ministère de la Défense qui, en 2013, a récupéré l’équivalent de 1,5 milliard d’euros au prétexte de défendre «l’excellence technologique» des industries impliquées dans l’aéronautique, le spatial et la défense. Des fonds ont également été alloués aux activités militaires du CEA (Commissariat à l’Energie atomique) et à Airbus.
Et que dire des millions d’euros utilisés pour financer la modernisation de l’Etat, le développement de start-up dans les quartiers difficiles, ou encore à la «transition énergétique», afin d’amadouer les écolos après le limogeage de Delphine Batho que ses collaborateurs surnommaient Delphine «bâtée» ?
Au total, plus de 2 milliards d’euros ont déjà été détournés de leur mission initiale, indique-t-on dans les parages du CGI. Peu à peu, le PIA est en passe de devenir la bonne à tout faire des finances publiques. C’est un détournement de sa vocation initiale.
Les régions bientôt partie prenante
L’avenir pourrait encore accroître les risques de passe-passe budgétaire. Favorable au lancement du PIA 3, Louis Schweitzer veut en effet accorder plus de place aux régions dans le choix des projets soutenus grâce aux grands emprunts. Un projet de décentralisation du PIA est à l’étude à travers la création de partenariats d’innovation dans cinq grandes régions tests. Coût de départ de cette formule : 50 millions d’euros (10 millions par partenariat). Le pire est à venir. Les dotations de l’Etat diminuant, il est inévitable que certains élus essaient de récupérer des fonds, sous couvert d’avenir, afin d’aménager leurs territoires.
Parmi les 10 opérateurs chargés de gérer l’argent des PIA, on trouve notamment l’Agence de l’environnement et de la maîtrise de l’énergie (ADEME), l’Agence nationale pour la recherche, Oséo et la Caisse des dépôts et consignations. Autant de partenaires avec lesquels les élus locaux sont habitués à négocier.
Des fonds qui n’ont pas été consommés
Le plus surprenant est que le PIA 3 pourrait être voté dès 2016 alors qu’une partie des fonds issus des deux levées de fonds précédentes n’ont pas encore été consommés.
Selon les chiffres fournis par Matignon en 2014, seuls 33,2 milliards d’euros ont été engagés sur les 46,6 milliards récoltés au titre des PIA 1 et 2. A cette date, il restait donc 13,4 milliards d’euros disponibles pour des investissements en fonds propres (3,5 milliards d’euros), des dotations non consommables (3,5 milliards) des prêts (1 milliard) et un peu plus de 5 milliards de subventions.
Par ailleurs, une partie des 34,6 milliards du programme initial des investissements d’avenir est toujours en caisse. Si l’intégralité du pactole a été transférée sur des comptes des opérateurs, ouverts au Trésor, tout n’a pas été dépensé. Quinze milliards de dotations sont réputées « non consommables ». Ils sont déposés sur des comptes générant des intérêts aux taux de 3,41% (PIA 1) ou de 2,5% (PIA 2). Les bénéficiaires (université, labos de recherche…) ne perçoivent que les intérêts produits par ces dotations. Soit environ 330 millions d’euros/an pour le PIA 1. Le principal est donc toujours disponible.
Une partie des fonds n’est pas prise en compte dans le calcul du déficit public
Si l’Etat souhaite relancer la collecte alors que les soutes sont encore garnies, c’est notamment pour des raisons budgétaires : une partie des fonds distribués dans le cadre des PIA n’est pas prise en compte dans le calcul des 3% de déficit public. C’est notamment le cas des apports en fonds propres aux entreprises, et des dotations non consommables. En levant 10 milliards de plus, l’Etat se réserve la possibilité de soutenir tel ou tel pan de l’économie sans s’attirer les foudres de Bruxelles dès lors que ces soutiens sont accordés comme le ferait un «investisseur avisé».
Les milliards déjà distribués au titre des PIA ont-ils démontré que l’Etat se comporte en tant qu’investisseur avisé ? Non, c’est un second échec. En portant le grand emprunt sur les fonds baptismaux, Christine Lagarde affirmait qu’il permettrait à la France de gagner 0,3% de croissance annuelle. «Ce type de prévision n’est pas crédible, car personne n’en sait rien», reprend Pascal Salin. «On peut toujours bâtir un modèle permettant d’affirmer ceci ou cela. Mais, au final, il s’agit d’une mystification», assène l’économiste.
Il est difficile de savoir dans quelle mesure les projets soutenus ne l’auraient pas été sans l’intervention des PIA. Et dans quelle mesure l’action classique des ministères ne concourt pas elle aussi à la construction de la croissance à long terme de l’économie française.
Dans le cadre d’un rapport consacré au financement public de la recherche, la Cour des comptes concluait à la nécessité de mettre en place des outils d’évaluation efficace. Compte tenu des objectifs affichés par le programme des investissements d’avenir, « une attention particulière devra être portée sur l’évaluation de l’impact socio-économique des projets financés en termes notamment de croissance, de création d’emplois, de ré-industrialisation et de protection de l’environnement », préconisaient les magistrats de la rue Cambon.
Au chapitre des créations d’emploi et de la réindustrialisation, les derniers éléments de réponse ont été fournis par l’Insee qui, en février, relevait que 236 000 emplois ont été détruits par la France entre 2012 et 2014 alors que le taux de chômage touche désormais 10% de la population active. De quoi donner raison, plus de cinq après, aux Français qui, dans leur majorité, étaient opposés en 2009 au grand emprunt…
Fabrice Durtal
Une tradition de « grand emprunt » ruineuse
Réputés d’avenir ou pas, les grands emprunts lancés sous l’égide de l’Etat français, ont toujours été une mauvaise affaire pour les finances publiques. Qu’il s’agisse des opérations lancées par Antoine Pinay, Valéry Giscard d’Estaing ou Edouard Balladur, toutes ont joué comme des bombes à retardement financières. Exemple emblématique du genre, l’emprunt Giscard a rapporté 7 milliards de francs, mais son remboursement a coûté près de 12 fois plus cher aux contribuables, soit près de 80 milliards d’euros. F.D.
Les 7 priorités du rapport Juppé/Rocard
Dans le rapport intitulé «Investir pour l’avenir» qu’ils ont rendu en 2009, les deux anciens Premiers ministres listaient 7 axes prioritaires :
- Soutenir l’enseignement supérieur, la recherche et l’innovation.
- Favoriser le développement des PME innovantes.
- Accélérer le développement des sciences du vivant.
- Développer les énergies «décarbonées» et l’efficacité dans la gestion des ressources.
- Faire émerger la ville de demain.
- Inventer la mobilité du futur.
- Investir dans la société numérique.
PIA : risque de détournement budgétaire avéré
Du propre aveu de Louis Schweitzer, le Commissaire Général à l’investissement, les risques d’utiliser les PIA à des fins qui ne sont pas les leurs sont bien réels dans un contexte budgétaire difficile. Auditionné dans le cadre de la Commission des finances de l’Assemblée nationale, l’ancien patron de Renault citait comme exemple le financement des avances remboursables à Airbus qui a été transféré au PIA 2, pour un montant d’un peu plus de 700 millions d’euros. Ou le redéploiement de crédits alloués aux PIA vers des dépenses budgétaires « normales », comme ce fut le cas avec la recherche militaire. F.D.
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