ANRU : la rénovation urbaine à coups de milliards

Enquêtes du contribuable #14 «Politique de la ville : les racines du mal». En kiosque. Numéro disponible sur notre boutique en ligne.

Dix ans après les émeutes, La Courneuve ( Seine-Saint-Denis) reste un territoire perdu de la République si l’on s’en juge aux coups de sifflet et aux injures qui ont accueilli François Hollande, hué lors de sa (courte) visite dans la « cité des 4000 », en octobre dernier. La main sur le portefeuille, le chef de l’État venait pourtant inaugurer une pépinière d’entreprises lancée par l’Agence nationale de développement économique.

Baptisé « France Entrepreneur », ce nouveau machin vise à multiplier par 4, les créations d’entreprises dans les quartiers « fragiles » et à accompagner 10 000 entrepreneurs dans leur premier recrutement d’ici 2017. Des promesses ! Concrètement France Entrepreneur va surtout accroître la charge financière pesant sur les contribuables à travers la politique de la ville. Ce bidule disposera d’un budget d’investissement de 110 millions d’euros, dont 60 fournis par l’État et la Caisse des dépôts. Le solde sera tiré de l’enveloppe des « investissements d’avenir ».

La majeure partie des 110 millions – qui ne comprennent pas les frais de fonctionnement de cette boutique – sera saupoudrée dans les banlieues au titre de la politique de la ville. Une politique si gloutonne qu’elle relègue le tonneau des Danaïdes au rang des plaisanteries. Lancée à la fin des années 1970 par Raymond Barre qui s’inquiétait déjà de la transformation des barres d’immeubles en ghettos, elle a déjà dévoré au bas mot 90 milliards d’euros en l’espace de 25 ans. Et la fête continue.

À chaque fois que des problèmes éclatent dans ces quartiers, c’est la même rengaine. L’État tente d’acheter la paix sociale en sortant son carnet de chèques. En 1981, la France de François Mitterrand lançait les zones d’éducation prioritaire (ZEP) après les incidents survenus aux « Minguettes », à Vénissieux, dans la banlieue lyonnaise. En 2005, après les émeutes de La Courneuve, rebelote avec le dispositif Borloo dont le coût a été estimé à 40 milliards d’euros. Enfin, en 2008, le plan « Espoir banlieues » de Fadela Amara est venu alourdir encore la facture.

Depuis, des dizaines de milliards d’euros ont été injectés dans les banlieues à travers les programmes ZFU (zones franches urbaines), ZUS (zones urbaines sensibles), la loi SRU (solidarité et renouvellement urbain), des plans pour l’égalité des chances, l’ACSÉ (Agence nationale pour la cohésion sociale et l’égalité des chances) ou encore l’ANRU (Agence nationale pour la rénovation urbaine).

Au sein de la nébuleuse d’organismes divers (Commissariat général à l’égalité des territoires, Observatoire national de la politique de la ville, Secrétariat général du comité interministériel des villes,…) distribuant l’argent aux quartiers « prioritaires », l’ANRU (Agence nationale pour la rénovation urbaine) tient le rôle de caissier en chef. Selon un rapport parlementaire des députés François Goulard et François Pupponi, ses décaissements atteignaient 150 millions d’euros par mois durant la période 2010-2012.

Cet établissement public à caractère industriel et commercial (EPIC), présidé depuis novembre 2014 par le député-maire PS de Sarcelles (Val-d’Oise), François Pupponi (53 ans, photo ci-contre), a été créé en 2003 sous l’égide de Jean-Louis Borloo, alors ministre de la Ville. Sa mission : financer la destruction des logements vétustes, la construction de logements neufs et les rénovations urbaines au titre du PNRU (programme national de rénovation urbaine).

Au fil du temps, son financement n’a cessé d’augmenter : de l’ordre de 2,5 milliards pour la période 2004-2008, puis 1,5 milliard entre 2008 et 2011. En 2014, l’ANRU a été dotée de 5 milliards d’euros supplémentaires pour financer le Nouveau programme national de renouvellement urbain (NPNRU, 2014-2019) qui concernera 200 « quartiers ». L’ANRU continuera aussi à financer les programmes non achevés du plan Borloo, soit environ 30 % des chantiers toujours en cours.À ce titre, l’agence abreuve une kyrielle d’opérateurs, qu’il s’agisse des bailleurs sociaux, de sociétés de BTP, de cabinets d’urbanisme, des communes concernées par la politique de la ville, etc.

Le financement de l’ANRU fait l’objet de critiques récurrentes. C’est en siphonnant les caisses d’Action Logement (l’ex-1% logement) qu’elle trouve l’essentiel de ses ressources. Environ 50% des fonds collectés au titre du 1% (qui est une contribution obligatoire des entreprises de plus de 20 salariés correspondant à 0,45% de leur masse salariale) sont réservés à la politique de renouvellement urbain et au développement du logement social.

Action Logement assure presque 100% du budget de l’ANRU ainsi que les investissements immobiliers de la FL (l’association Foncière Logement), autre bidule créé pour favoriser la « mixité sociale » dans les quartiers. Lors de la signature, en octobre dernier, de la convention de financement du NPNRU (aussi appelé ANRU 2) il a été convenu qu’Action Logement apporterait 93% des 5 milliards du budget de l’agence. Avec cet accord, la moitié des sommes collectées par le 1% échappent désormais à la gestion des partenaires sociaux, ce qui est anormal.

 « L’ANRU, c’est le plus grand chantier de notre Histoire, quinze fois le baron
Haussmann. » Jean-Louis Borloo, ancien ministre de la Ville (2002-2004).

L’utilisation des fonds de l’ANRU est également sujette à caution. Son argent – 27 % du financement du PNRU – est destiné à remettre des logements à neuf, à moderniser les quartiers, par exemple en construisant des équipements scolaires ou sportifs qui partent parfois en fumée lorsqu’une émeute survient, voire même à favoriser l’implantation de commerces de proximité.

L’ANRU démolit beaucoup mais construit peu

Sur le terrain, l’action de l’ANRU a été pointée du doigt, car on lui a reproché de démolir beaucoup et de construire très peu. Alors que le plan prévoyait 1 construction pour 1 démolition, ce rapport n’était par exemple que de 66% à la fin des années 2000.

Par ailleurs, les conventions que l’ANRU passe et signe dans le cadre des « contrats de ville » lui permettent d’accompagner des investisseurs privés dans leurs projets immobiliers. L’agence peut participer au capital de sociétés privées aux côtés des collectivités et d’autres investisseurs. Un certain nombre de ces projets, qui impliquent des promoteurs, seront menés dans le cadre de sociétés d’économie mixte (SEM). Outre ses 5 milliards de budget, l’ANRU pourrait injecter jusqu’à 250 millions dans ces partenariats afin de provoquer des effets de levier a priori vertueux. A priori seulement, car les SEM qui favorisent le compagnonnage entre argent public et argent privé font régulièrement la une des journaux dans la rubrique des faits frauduleux.

Ainsi, en septembre dernier, la chambre régionale des comptes de Provence-Alpes-Côte d’Azur a épinglé  la SEMIACS (Société d’économie mixte intercommunale pour l’amélioration de la circulation et du stationnement) de Nice, pour l’attribution de contrats « lourds » dans des conditions « contestables » et défavorables à ses intérêts, favoritisme dans les recrutements, promotion excessive pour certains cadres, etc.

À Levallois, une SEM est aussi impliquée dans un pataquès local. Il s’agit de la SEMARELP (Société anonyme d’économie mixte d’aménagement, de rénovation et d’équipement de Levallois-Perret). Elle est notamment partie prenante dans la ZAC Front-de-Seine ((née de la disparition d’entreprises industrielles dont les usines Citroën) et fait l’objet de plusieurs enquêtes, dont une pour prise illégale d’intérêt. Dans ce concert de casseroles, certains investisseurs se demandent si le rôle de l’ANRU est bien de couvrir une partie des risques inhérents aux investissements privés avec de l’argent public, même en contrepartie d’une rémunération.

L’argent a surtout profité aux groupes de BTP

La question est d’autant plus légitime que les effets de levier obtenus grâce au couplage d’argent public avec celui des bailleurs sociaux, des Régions, des Départements et des communes dans le cadre du plan Borloo (ANRU 1) n’ont pas suscité l’enthousiasme. Les 40 milliards d’euros dépensés ont, certes, fait tourner les bétonnières mais les opérations sur le bâti n’ont pas changé le quotidien des habitants, ni amélioré l’image des banlieues françaises.

Censé modifier la vie des quartiers et la « mixité sociale », tout cet argent a surtout profité aux groupes de BTP qui remplacent l’architecture verticale des barres d’immeubles par une architecture horizontale réputée moins criminogène. Dans un rapport 2014, la Cour des comptes préconise notamment de supprimer les avances aux maîtres d’ouvrage dans le cadre du nouveau programme de rénovation urbaine (NPNRU).

De son côté, le Conseil économique, social et environnemental (rapport de Marie-Noëlle Lienemann, septembre 2011), estime que « L’ANRU a donné une impulsion majeure aux opérations de rénovation des quartiers et mis un lustre certain au volet bâti de la politique de la ville »… en oubliant de préciser que si le contenant a changé, le contenu reste le même et que les lascars sont toujours là.

Selon le sociologue Renaud Epstein, auteur du livre « La rénovation urbaine. Démolition-Reconstruction de l’État », (Presses de Sciences Po), des milliards d’euros ont été investis au titre de la politique de la ville depuis 10 ans sans que le succès de ces opérations soit démontré. Pour être plus précis, mieux vaut d’ailleurs parler d’échec que de succès, si on s’en réfère à un autre rapport de la Cour des comptes, daté de 2012 celui-là.

Les magistrats de la rue Cambon y notent que la politique de la ville n’est pas parvenue à réduire la fracture urbaine entre le pays et des quartiers défavorisés où la proportion d’habitants sous le seuil de pauvreté ne cesse d’augmenter depuis une décennie. Un constat partagé par l’Observatoire national des zones urbaines sensibles (ONZUS) : il note qu’à la fin des années 2000, 32,4 % des habitants de ZUS vivaient sous le seuil de pauvreté, soit 3 fois plus qu’ailleurs ! Alexis Constant

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Les effectifs de l’ANRU

Selon un rapport de la Cour des comptes de juin 2014, l’ANRU comptait, à la fin de 2013, 88 salariés permanents en équivalent temps plein (contre 37 en 2004), dont 76% de cadres. Le directeur général adjoint est mis à disposition par une filiale de la Caisse des dépôts.« La moyenne des cinq rémunérations brutes les plus importantes a atteint 119 000 euros en 2012 », relèvent les magistrats financiers, qui déplorent par ailleurs un dépassement « préoccupant » des effectifs, eu égard au plafond d’emplois de l’ANRU voté en loi de finances. L’agence peut encore loger du monde : elle occupe des bureaux de 2437 m² sur six niveaux, dans le très chic VIe arrondissement de Paris. Dans les départements et régions, 700 agents des délégations territoriales sont chargés de la mise en oeuvre sur le terrain du programme de rénovation urbaine. Jean-Baptiste Leon

Nouveau numéro ! «Politique de la ville : les racines du mal », Les Enquêtes du contribuable #14 décembre 2015/janvier 2016. En kiosque. Vous pouvez commander en ligne ce numéro: 5,50 €€ (port compris).