Faut-il vraiment payer toute la dette ?

#Dette
Un audit citoyen chiffre la part illégitime des créances de la France

Impossible d’échapper à l’annonce d’une hausse de la dette publique : unanimes, les médias détaillent alors les sacrifices qui « s’imposent ». Toutefois, lorsqu’un collectif démontre que plus de la moitié de ces créances n’ont pas à être remboursées, le silence est total...

par Jean Gadrey 

Mission accomplie. Depuis l’automne 2011, une centaine de comités locaux du Collectif pour un audit citoyen de la dette (CAC) (1) ont vu le jour un peu partout en France. Leur objectif ? Répondre au chœur des éditorialistes, des « experts » et de la majorité des dirigeants politiques enjoignant aux citoyens de se serrer la ceinture pour assumer le fardeau de la dette. Ils posent une question simple : faut-il vraiment payer la dette ? Ou, pour être précis : faut-il vraiment tout payer ? Synthétisant près de trois ans d’investigations, un groupe de travail a publié en mai 2014 une étude (2), accessible à tous, qui apporte la réponse : la part illégitime de la dette française — celle que l’Etat serait fondé à ne pas rembourser — s’élèverait à 59 % de son montant actuel.
Au cours des deux premières années de mobilisation, le CAC s’était refusé à chiffrer la part illégitime de la dette publique, avec cet argument : avant de mesurer la dette, il vaut mieux en comprendre la genèse. Bref, qualifier avant de quantifier, en clarifiant plusieurs points. D’où vient la dette ? A-t-elle été contractée dans l’intérêt général (part légitime) ou au bénéfice de minorités privilégiées (part illégitime) ? Peut-on l’alléger autrement qu’en appauvrissant les populations ? La réflexion a pris du temps : celui de la démocratie délibérative. Elle a débouché sur des analyses (3). L’heure était alors venue de passer aux évaluations quantitatives, lesquelles réservent quelques surprises.
A en croire le discours dominant, l’envol de la dette s’expliquerait avant tout par la croissance excessive des dépenses d’un Etat « obèse ». Le premier président de la Cour des comptes, M. Didier Migaud, estimait récemment que la France se trouvait « dans une zone dangereuse (4) ». Quelques années plus tôt, à une époque où il pouvait encore se permettre de prodiguer des conseils de bonne gestion, M. Jean-François Copé — alors président du groupe Union pour un mouvement populaire (UMP) à l’Assemblée nationale — érigeait la dette en « question de société ». A ses yeux, une seule priorité pour y faire face : « réduire la dépense publique » (5). Même son de cloche au sein du gouvernement piloté par M. Manuel Valls :« lutter contre la dette » implique mécaniquement de lutter « contre les dépenses publiques » (6). Le raisonnement se révèle pourtant faux.
Privilégions pour commencer la part de l’Etat dans la dette publique, vu son poids : 79 % du total en 2012, le reste correspondant aux parts de la Sécurité sociale et des collectivités locales. Contrairement à ce que suggère par exemple, dans la tribune que lui offre tous les matins le service public sur France Inter, le journaliste des Echos Dominique Seux, ces dépenses ont régressé en part du produit intérieur brut (PIB) : 22,7 % en moyenne dans les années 1980, 20,7 % en 2012. Si le montant des déficits — et, par conséquent, de la dette — augmente, c’est tout d’abord parce que l’Etat s’est privé de recettes importantes en allégeant la fiscalité des ménages aisés et des grandes entreprises. « Boucliers », cadeaux fiscaux et niches en tout genre ont amputé la part de ses recettes d’environ cinq points de PIB en trente ans. Celle-ci est passée de 22 % dans la première moitié des années 1980 à 17 % en moyenne au cours des trois dernières années.
Le PIB, c’est-à-dire la richesse économique produite chaque année en France, s’élève à environ 2 000 milliards d’euros ; un point — 1 % — correspond donc à 20 milliards d’euros. Deux points de PIB économisés côté dépenses, cinq points perdus côté recettes : en résumé, l’opération a accru le déficit annuel de l’Etat de l’équivalent de trois points de PIB, soit 60 milliards d’euros. Comment quantifier ce qui est illégitime dans les politiques qui ont abouti à cette situation ?
Les auteurs de l’étude du CAC ont adopté une convention prudente. Leur analyse se concentre sur la période 1997-2007, au cours de laquelle ont été prises les principales décisions rognant les recettes de l’Etat. A l’époque, pourtant, l’économie n’était pas en récession : la croissance moyenne annuelle atteignait 2,3 %. Plutôt que de planifier son propre dépouillement, l’Etat aurait pu, au cours de cette décennie, maintenir la part de ses recettes dans le PIB au niveau de 1997, afin de pourvoir à des besoins collectifs ou de procéder à des investissements d’avenir, par exemple. Or il a sacrifié ces objectifs, tout en favorisant doublement les plus riches : par une fiscalité plus avantageuse et par le fait qu’ils pouvaient bénéficier de placements sûrs et rémunérateurs en prêtant... à l’Etat, qui s’endettait pour mieux réduire leurs impôts.
Si les dirigeants qui se sont succédé avaient maintenu le niveau des recettes, la dette de l’Etat, principale composante de la dette publique, serait aujourd’hui inférieure d’environ vingt-deux points de PIB (7) à son niveau actuel (qui est proche de 1 500 milliards d’euros). Ce diagnostic concorde avec les estimations fournies en 2010 par deux documents officiels : le rapport de MM. Paul Champsaur et Jean-Philippe Cotis sur la situation des finances publiques, commandé par le président de la République Nicolas Sarkozy, et le rapport d’information de M. Gilles Carrez, de la commission des finances, de l’économie générale et du contrôle budgétaire de l’Assemblée nationale, portant notamment sur « dix années de pertes non compensées » (30 juin 2010). Voilà pour le premier volet du travail de quantification de la part illégitime de la dette publique.
Le second porte sur les taux d’intérêt auxquels l’Etat et les autres administrations publiques ont emprunté auprès des marchés financiers. Ces taux réels (déduction faite de l’inflation) ont souvent atteint des niveaux excessifs, essentiellement à la fin des années 1980 et dans la première moitié des années 1990 (jusqu’à 6 % en 1993). Cela s’explique d’une part par les politiques de franc fort visant à préparer l’entrée dans l’euro et, d’autre part, en 1992-1993, par une vive spéculation financière contre les devises européennes. Ces taux ont provoqué un effet boule de neige qui pèse encore sur la dette actuelle : des intérêts élevés alourdissent la dette et entraînent de nouveaux emprunts à des taux élevés, etc. Comment quantifier ce qui a été illégitime dans ces choix ?
Nouvelle convention (très) prudente : au lieu de se tourner vers les marchés financiers au cours de la période 1985-1995, pendant laquelle les taux d’intérêt réels à long terme ont dépassé le taux de croissance, l’Etat aurait pu emprunter à un taux réel de 2 %. Comment justifier un tel chiffre ? Parce qu’il correspond à une moyenne historique sur une très longue période. Et parce que, en rémunérant sur la base d’un taux réel, l’Etat aurait pu recourir à des emprunts directs auprès des ménages ou des banques, comme le fait le Japon (8). Et l’on n’évoque même pas la possibilité — bannie par le traité de Maastricht, mais massivement exploitée ces dernières années aux Etats-Unis et au Royaume-Uni — d’emprunter à des taux encore plus faibles auprès de la banque centrale. Sur la base d’un tel calcul, les auteurs déduisent que la dette publique devrait afficher un niveau inférieur d’environ vingt-cinq points de PIB à ce qu’il est actuellement, soit 488 milliards d’euros.
Reste à combiner ces deux facteurs d’illégitimité — réduction planifiée des recettes de l’Etat et effet boule de neige de taux d’intérêt excessifs. Ce qui donne ce résultat : la part illégitime de la dette représenterait, en 2012, 59 % de la dette publique actuelle (1 834 milliards d’euros en 2012). Le ratio dette publique sur PIB aurait dû s’établir en 2012 à 53 % ; il atteignait 90 %.
Quel est le destin de cette dette ? Il n’existe que trois options : un défaut au moins partiel (situation de non-paiement), un grignotage progressif par l’inflation (inimaginable en période d’inflation quasi nulle, comme à l’heure actuelle) ou le paiement. Et que signifie cette dernière solution ? Tout simplement que des gens, en France, devraient travailler davantage pour accumuler l’équivalent de 1 834 milliards d’euros de richesse supplémentaire, directement versés aux détenteurs de la dette…
De cet exercice, on peut retenir d’abord que, en la matière, l’arithmétique se plie à des jugements de valeur et à des critères éthiques. L’illégitimité s’évalue à l’aune d’une conception donnée de l’intérêt général, ce qui exige de prendre parti et de se prononcer sur le souhaitable et l’indésirable, le raisonnable et l’inconcevable, la mesure et la démesure. Dans le cadre des travaux du CAC, ces catégories s’incarnent dans la détermination des conventions présidant aux calculs : quelle période antérieure retenir pour choisir une norme de recettes publiques légitime ou un taux d’intérêt réel acceptable ? Pourquoi un niveau de 2 % pour les taux d’intérêt réels et pas un autre, encore inférieur ?
On aurait tort de croire ces critères subjectifs propres aux études « militantes ». On les retrouve partout ; mais, en général, des justifications techniques sophistiquées dissimulent les choix moraux ou la vision de classe qui sous-tendent les hypothèses. Qui, par exemple, a décidé des critères de Maastricht sur les déficits ou sur la dette, autant de normes de « bonne » gestion publique, et pourquoi (lire « Sur un coin de table ») ? Qui a fixé les taux d’inflation à ne pas dépasser au sein de la zone euro ? Non pas des « experts » adossés à des raisonnements scientifiques (l’économie n’est pas une science exacte), mais les marchés financiers, les créanciers, relayés par des dirigeants politiques acquis à leur cause.
Dans le cas de cette étude, dont la méthode et les choix sont transparents, il y a eu — et il y aura encore — des débats sur les conventions adoptées. Certains n’ont pas manqué d’objecter qu’on aurait pu se montrer plus radical et conclure à l’illégitimité de la totalité de la dette actuelle (voire plus). Notamment parce qu’on aurait pu remplacer l’hypothèse des 2 % d’intérêt réel, sur une période assez courte (dix ans), par une autre : la nullité de ces taux depuis trente ans, si l’Etat avait pu emprunter directement à une banque centrale.
La modération des auteurs vise à prendre en compte les débats citoyens organisés par le CAC. Elle n’affaiblit en rien leur argument, puisqu’elle démontre que, même sans dénonciation des traités existants et sans reprise en main de la Banque centrale européenne (BCE), des politiques jouant sur la justice fiscale nationale et privilégiant le recours à des emprunts directs auprès des ménages auraient suffi à éviter un envol de la dette. Une modération pas si modérée que cela, puisqu’elle implique d’affronter directement les intérêts des rentiers de la finance. On peut toujours rêver de scénarios de rupture, bien qu’ils n’aient guère de chances de se réaliser en dehors d’un contexte de crise violente, dont la survenue reste évidemment possible. Mais, dans un tel contexte, tout chiffrage fondé sur des analyses rétrospectives devient impossible.
Le rapport se conclut par une série de propositions destinées à alléger le poids de la dette sans en passer par l’austérité, tout en finançant les investissements publics destinés à opérer une transition sociale et écologique. Leur intérêt : présenter une liste d’options crédibles, ouvertes au débat, et non des recettes concoctées dans les cénacles réservés aux « experts ». Qu’il s’agisse de chiffrer ou de proposer des solutions de rechange, ces derniers n’ont d’utilité que s’ils se considèrent comme des contributeurs modestes au service de délibérations démocratiques. Bref, s’ils conservent la place que John Maynard Keynes préconisait pour les économistes : sur la banquette arrière, pas au volant.
En Equateur, l’audit réalisé en 2007 avait été commandé directement par le gouvernement. De ses conclusions avait découlé une importante restructuration de la dette qui a permis au pays d’économiser plusieurs milliards d’euros (9). En France, le CAC vient de remporter une victoire dans la bataille des chiffres. Reste à mener les autres...
Jean Gadrey
Economiste.octobre 2014(1) Lire « La dette, quelle dette ? », Le Monde diplomatique, juin 2012.(2) « Que faire de la dette ? Un audit de la dette publique de la France », 27 mai 2014,www.audit-citoyen.org(3) Dont le livre d’Attac, Leur dette, notre démocratie !, Les Liens qui libèrent, Paris, 2013.(4) Entretien accordé au Monde, 11 février 2014.(5) Jean-François Copé, « Quand la dette devient une question de société », Slate.fr, 12 décembre 2009.(6) Pierre-Alain Furbury et Frédéric Schaeffer, « 50 milliards d’économies : Valls frappe fort sans tout dévoiler », Les Echos, Paris, 17 avril 2014.(7) Les chiffres fournis dans cet article diffèrent légèrement de ceux de la version initiale de l’étude en raison d’une actualisation en cours.(8) Lire Frédéric Lordon, « Et si on commençait la démondialisation financière ? », Le Monde diplomatique, mai 2010.(9) Lire Damien Millet et Eric Toussaint, « L’Equateur dit “non” », Le Monde diplomatique, juillet 2011.https://www.monde-diplomatique.fr/2014/10/GADREY/50853