Inclusion sociale et pauvreté multidimensionnelle au Pérou
Quels enjeux pour les peuples autochtones en Amazonie ?
Quels enjeux pour les peuples autochtones en Amazonie ?
Emmanuelle Ricaud (doctorante EHESS)
Depuis quelques décennies, les gouvernements latino-américains mettent en œuvre diverses politiques publiques destinées à réduire, voire éradiquer la pauvreté et les inégalités sociales. Pour ce faire, les décideurs politiques font appel au concept d'inclusion sociale et depuis 2010 à l'indice de pauvreté multidimensionnelle. Que sous-tendent ces concepts ? Dans un premier temps, nous les présenterons avec les modalités de leur adoption au Pérou tout en les resituant dans le contexte international actuel. Dans un second temps, nous proposerons une analyse réflexive du nouvel indicateur quant à son application dans la zone rurale amazonienne en particulier.
Inclusion sociale
Le sociologue allemand Niklas Luhmann utilisait la notion d'inclusion sociale pour désigner les rapports entre les individus et les systèmes sociaux (1984). Le terme est mobilisé aujourd'hui dans de nombreux discours médiatiques et politiques, en particulier au sein d'organisations internationales telles que le Programme des Nations unies pour le Développement (PNUD), la Communauté européenne ou la Comisión Económica para América Latina y el Caribe (Commission économique pour l'Amérique latine et les Caraïbes - CEPAL). C'est par ce terme d'origine anglo-saxonne opposé à l'exclusion que la Banque mondiale caractérise le processus d'amélioration des conditions des individus et des groupes censé aider ces derniers à prendre part à la vie sociale (Banque mondiale, 2014). Elle a pour objectif l'empowerment des populations pauvres et marginalisées afin qu'elles puissent participer à la vie en société et prendre des décisions contribuant à l'égalité d'accès au marché, aux services et aux espaces politiques, sociaux et physiques (ibid.). La pauvreté – qu'elle soit monétaire ou multidimensionnelle – n'est pas ici perçue comme le seul indicateur pertinent. Le manque d'accès à ces espaces peut également relever d'une stigmatisation en termes de race, d'ethnicité, de genre, de religion, de lieu de résidence, de handicap, d'âge, d'orientation sexuelle et d'autres marqueurs d'exclusion ( ibid.). De ce fait, l'inclusion sociale constitue dans cette acception une absence de discrimination sociale, raciale, sexuelle ou autre susceptible de limiter l'usage des droits sociaux. La définition du sociologue Michel Chauvière résumerait ainsi bien le principe de l'inclusion sociale : « affirmation des droits de toute personne à accéder aux diverses institutions communes, quelles que soient leurs éventuelles particularités » (2012) s'il n'apparaissait pas en même temps qu'elle pouvait être interprétée de manière différente selon les organismes qui en font usage. Par exemple, la Communauté européenne distingue les termes d' « inclusion sociale » et d' « inclusion active », cette dernière désignant l'insertion professionnelle comme mode de participation à la vie sociale : « l'inclusion active consiste à permettre à chaque citoyen, y compris aux plus défavorisés, de participer pleinement à la société, et notamment d'exercer un emploi » (Legros, 2012). Cependant l'inclusion signale pareillement la lutte des personnes les plus vulnérables contre l'exclusion sociale, car elle « ne se résume pas à des processus d'insertion professionnelle et d'intégration économique, elle consiste aussi en une participation sociale, culturelle et civique à la société » (Lebrun, 2009). De même, les Nations unies envisagent l'inclusion sociale sous l'angle du respect des droits sociaux, « qui doivent être traités au niveau local : les droits au logement, à l'éducation, à l'eau potable et aux soins de santé témoignent du rôle et du devoir des autorités locales dans la fourniture du bien-être et de la protection sociale » (UNESCO, 2016).
Au Pérou, l'ancien président socialiste Ollanta Humala avait prôné l'inclusion sociale lors de sa campagne électorale en interprétant le terme de la manière suivante : « l'inclusion sociale constitue la situation dans laquelle toutes les personnes sans exception exercent leurs droits, déploient leurs compétences et profitent des opportunités qu'elles trouvent dans leur milieu, de manière que l'origine sociale ou le lieu de naissance ou de résidence ne constitue pas une limitation pour une participation active et égale au sein de la communauté nationale ». On relève ici une certaine inflexion de la définition citée auparavant dans la mesure où l'objectif politique majeur du dirigeant péruvien consistait à déblayer les obstacles, notamment ceux liés à la classe sociale, pour que les citoyens « participent » à la vie en société ; la définition précédente, elle, suggère une action et une prise de décision au sein même de la société. De fait, on doit tenir compte du risque que, tout en suggérant l'« ensemble des activités, individuelles ou collectives, susceptibles de donner aux gouvernés une influence sur le fonctionnement du système politique » (Braud, 2008), la participation politique se limite à l'accès au droit de vote, à la consultation préalable, ou bien à des négociations entre les décideurs et les citoyens ou les organisations citoyennes. De plus si, par-delà la définition de la Banque mondiale qui intègre notamment les statuts relatifs au genre et à l'ethnie parmi les facteurs privatifs de droits sociaux, le Pérou tient à mettre l'accent sur l'origine sociale ou géographique comme agent limitant, il omet en contrepartie l'identité ethnique qui, comme nous allons le montrer par la suite, ne semble pas constituer la priorité des politiques sociales mises en place ces dernières années.
Fumage de viande de tapir salée durant de longues heures sur le boucan pour la conserver. Communauté maijuna de Nueva vida en Amazonie péruvienne. Mars 2013.(c)E. Ricaud
Pauvreté multidimensionnelle
Nous venons de montrer que la notion d'inclusion sociale suppose une pauvreté, une privation en termes monétaires mais aussi en droits sociaux. Dans cette perspective et dans l'optique de la réalisation des objectifs du Millénaire pour le développement (Nations unies, 2000), les responsables politiques mobilisent l' indice de pauvreté multidimensionnelle (IPM - MPI Multidimensional Poverty Index) reconnu par le Programme des Nations unies pour le développement depuis 2010. Cet indice fait suite à celui de pauvreté humaine (IPH - HPI Human Poverty Index) adopté par l'Organisation des Nations unies en 1997 (PNUD, 2010). Celui-ci était estimé à l'échelle régionale – et non pas à celle des foyers ou des individus – à partir de variables liées à l'éducation, à la santé et aux conditions de vie : l'espérance de vie, le taux d'analphabétisme ainsi que l'accès à l'eau et le poids par enfant en fonction de l'âge (ibid.). En 2010, l'IPM est inscrit dans les mesures de l'indice du développement humain (IDH - HDI Human Development Index) et de nombreux pays l'utilisent, tels le Mexique, la Colombie, le Chili, le Boutan, la Malaisie, etc. Il ne se limite pas aux seuls aspects monétaires, mais recouvre une multitude de facteurs de pauvreté afin de dépasser les défauts de l'indice du revenu qui ne reflète, selon le PNUD, qu'une vision incomplète des conditions de vie, sous-estimant ainsi la mesure de la pauvreté et ne permettant pas de rendre compte de l'accès aux services sociaux. Ceux-ci doivent ici être pris en compte selon le nouvel indice afin de pouvoir concevoir des politiques publiques adaptées aux besoins des personnes concernées.
Créé par des spécialistes de l'Oxford Poverty & Human Development Initiative, Alkire et Foster, l'IPM constitue le premier indice qui permet de mesurer la pauvreté de 104 pays dans le monde en mobilisant des micro-données issues des foyers enquêtés (Alkire et Foster, 2008 ; Alkire et Santos, 2010). Il vise à « favoriser une répartition efficace des ressources en permettant le ciblage des populations souffrant de la pauvreté la plus intense » (PNUD, 2015). Le calcul s'effectue à partir d'un taux de privation d'indicateurs relatifs à la santé, à l'éducation et aux conditions de vie (ibid.). On relève notamment au sein de ces trois domaines les indices suivants : la non-scolarisation des enfants jusqu'au collège, la malnutrition, l'accès à l'eau potable, l'assainissement, la cuisine au feu.
(Vásquez Huamán, 2013)
Le PNUD précise que « la méthodologie de l'IPM peut, et devrait, être modifiée afin de générer des mesures nationales de la pauvreté multidimensionnelle qui traduisent des facteurs locaux culturels, économiques, climatiques et autres » par le recours à « des indicateurs et des pondérations pertinents pour la région ou le pays » (ibid.). L'indice adopté en 2010 au Pérou et utilisé de manière effective depuis 2012 a permis de donner une visibilité à un certain nombre de « pauvres » exclus des politiques sociales jusqu'alors. La carte ci-dessous permet de soumettre à une analyse critique les différentes mesures de la pauvreté en montrant que l'adoption du nouvel indice conduit à intégrer 3,6 millions de pauvres supplémentaires au Pérou (Vásquez Huamán, 2012). Plus fin et précis que le simple calcul monétaire utilisé jusqu'à cette date, l'indice suggère une efficacité accrue des politiques publiques en faisant ressortir des pauvres qui n'apparaissaient pas dans les études statistiques et ne bénéficiaient donc pas des programmes sociaux censés leur être destinés.
(Vásquez Huamán, 2013)
Inclusion sociale et autochtonie au Pérou
Le critère ethnique n'apparaît dans l'inclusion -par définition sociale- poursuivie au Pérou, que lorsqu'on veut signaler le lien associant autochtonie et pauvreté. Dans certains rapports du Ministère de la culture, les données statistiques mettent en évidence que les écarts de pauvreté ne diffèrent pas seulement en fonction de l'aire géographique étudiée, mais aussi de l'origine ethnique des personnes (Ministère de la culture, 2015). Ainsi, les données de l'enquête nationale des foyers de 2013 (INEI) montrent que 60,5% des « nativos amazónicos », autochtones d'Amazonie, sont considérés comme pauvres –selon les critères monétaires – alors que la moyenne nationale traduit un taux de pauvreté de 23,8% (ibid.). On relève même un taux de 27,6% d'extrême pauvreté chez les « nativos amazónicos » qui contraste avec les 4,7% de moyenne dans le pays (ibid.). Par ailleurs, si l'on se réfère à l'indice national de pauvreté multidimensionnelle, la région amazonienne présente là encore le taux le plus élevé du pays, soit 63,2% (INEI, 2012).
Cuisson d'une grande quantité de fruits de palmiers dits pijuayo en espagnol local ou ínè en langue majiuna (Bactris gasipaes) pour préparer de la bière. Communauté maijuna de Sucusarí en Amazonie péruvienne. Mars 2016. (c)E. Ricaud
Ces écarts sociaux entre autochtones et non autochtones, que l'État se donne pour objectif de combler, suggèrent une corrélation entre autochtonie et pauvreté, et ils ont pour conséquence d'orienter les politiques publiques vers des populations longtemps exclues et isolées de l'intervention étatique. Ainsi, en 2014, une résolution ministérielle du MIDIS stipule que les communautés reconnues « nativas » [1] , autochtones d'Amazonie, doivent bénéficier en priorité des programmes sociaux mis en place. Au cours d'un entretien réalisé pendant la période du gouvernement d'Ollanta Humala, la vice-ministre du MIDIS justifiait cette mesure en termes d'efficacité ; à son sens, le système de focalisation des foyers bénéficiaires, trop lent au niveau administratif, réclamait une mesure rapide capable de pallier les difficultés d'accès vers ces zones éloignées et de développer les infrastructures afférentes. La constatation d'une corrélation directe entre pauvreté et autochtonie suffirait donc à légitimer l'intervention sociale de l'État dans ces zones « à développer » et à focaliser ses programmes sociaux vers les communautés nativas.
Réflexions sur la corrélation entre pauvreté et autochtonie
Comment peut-on interpréter une telle corrélation entre pauvreté – au sens de pauvreté multidimensionnelle – et autochtonie ? Une analyse de cas dans la zone rurale amazonienne permet de justifier la position de l'État péruvien en la matière.
Comme nous venons de le voir, l'Amazonie rurale porte l'indice le plus élevé de pauvreté multidimensionnelle au Pérou parce qu'on y relève des privations plus importantes que dans les autres zones en termes de :
• accès à l'eau potable : 68%
• scolarisation du chef de famille atteignant au maximum la fin de l'école primaire : environ 70%
• inscription dans une institution scolaire des enfants (en âge d'aller à l'école) : environ 30%
• assistance à un centre de soin : 38%
• quantité calorique : 28% (la zone rurale des Andes présente ici un taux plus élevé : 36%)
• accès à l'électricité : 52%
• système d'assainissement : 90%
• combustible de cuisine (foyers qui utilisent du charbon, du fumier ou du bois) : entre 70 et 80%
• sol de la maison (sol qui contient du sable, du fumier ou de la terre) : entre 30 et 40% (la zone andine présente ici un taux plus élevé) (INEI, 2012).
Poisson grillé avec une feuille de bijao (Heliconia sp.) pour le parfumer et cuisson de poissons à l'étouffée dite patarashca. Ce nom d'origine quechua désigne le poisson enveloppé dans des feuilles de bijao, et grillé dans les cendres du feu. Communauté kichwa de Nueva Argelia en Amazonie péruvienne. Avril 2016. (c)E. Ricaud
La carte ci-dessous montre que l'indice de pauvreté monétaire comptait beaucoup moins de pauvres que celui de la pauvreté multidimensionnelle. Par exemple, dans la région de Loreto en Amazonie péruvienne, le taux de pauvreté est passé de l'échelle de 40 à 50% à celle de 70 à 80% avec le nouvel indice. Selon Vásquez Huamán, la nouvelle focalisation permet une plus grande efficacité des politiques publiques ainsi qu'une étude plus fine et globalisante de la pauvreté, en faisant apparaître les « pauvres invisibles » (2013). Néanmoins, ces derniers sont autochtones en majorité. Eu égard à la diversité des cultures constitutives du Pérou (55 peuples reconnus officiellement autochtones par le Ministère de la culture), et au pourcentage important d'autochtones (25% de la population) auto-déclarés, – le nombre réel d'autochtones serait nettement supérieur – (CEPAL, 2010), nous pouvons nous interroger sur le bienfondé de cette mesure de la pauvreté au Pérou. En effet, le nouvel indice s'appuie sur des mesures qui associent un certain mode de vie, local et la plupart du temps spécifique des communautés autochtones amazoniennes, à une privation, tel l'usage du feu pour cuisiner.
(Vásquez Huamán, 2013)
Arrêtons-nous d'abord au taux élevé d'enfants qui ne sont pas inscrits à l'école dans cette zone. Plusieurs facteurs peuvent être à l'origine de cette situation : par exemple, l'absence de professeurs métis ou autochtones dans les communautés éloignées du fait d'un manque de contrôle institutionnel ou bien de l'inadéquation de l'enseignement à la réalité culturelle locale. De la même manière, la non-assistance à un centre de soins peut s'expliquer par une absence de structures médicales dans des zones éloignées, mais également par le recours à des procédures thérapeutiques qui apparaîtraient culturellement inappropriées pour une population donnée.
Si nous en venons aux critères relatifs aux conditions de vie, tels le combustible de cuisine, le sol de la maison ou bien l'assainissement, caractéristiques d'une privation selon l'IPM, force est de constater qu'ils ne sont pas adaptés à la réalité locale amazonienne. En effet, l'absence d'un sol en ciment, d'une gazinière ou encore de toilettes, semble effectivement ne pas faire l'objet d'une privation mais relève plutôt d'une particularité locale, culturelle, qui a souvent un sens pour les populations locales. Par exemple, l'usage du feu en cuisine leur octroie une certaine autonomie car elles utilisent ainsi les ressources de leur environnement – au lieu d'une bouteille de gaz supposant un coût et la nécessité de déplacements réguliers en ville –, en même temps qu'il permet une cuisine locale spécifique associée à un système alimentaire complexe (fumage permettant la conservation des aliments, cuisson lente et en grandes quantités, etc.). Par ailleurs, un sol en ciment, pour autant que l'on fasse abstraction du coût, du déplacement et de l'introduction des matériaux qu'il suggère, n'est de fait pas plus adapté à la chaleur et à l'humidité de l'écosystème qu'au confort des communautés amazoniennes. Le sol en ciment – ainsi que les tôles ondulées – génère de la chaleur et n'est pas résistant à l'humidité locale. Le cas du programme social Techo digno (« Toit digne ») lancé en Amazonie en 2013-2014 est particulièrement révélateur de l'inadéquation des politiques de soutien avec le climat et les modes de construction locaux. La campagne de don de tôles ondulées visait au remplacement des toits en feuilles des communautés riveraines. Ces revêtements végétaux étaient qualifiés de pauvres et arriérés, car caractéristiques des maisons dites traditionnelles, tandis que les tôles se voyaient associées, de la même manière que les sols en ciment, à des matériaux « nobles » et « dignes ». De telles associations de valeurs traduisent en outre l'hégémonie culturelle qui s'opère à travers ces programmes.
Femme kichwa surveillant une cuisson devant la tushpa, nom d'origine quechua désignant un foyer surélevé de terre battue encadré de planches dans une pièce ouverte sur l'extérieur. Communauté kichwa de San Lorenzo en Amazonie péruvienne. Avril 2016.(c)E. Ricaud
Les occurrences caractéristiques de la réalité amazonienne démontrent que les indicateurs de la pauvreté multidimensionnelle occultent dans une certaine mesure l'inadéquation des structures sociales nationales à la réalité locale. L'indice traduit certains éléments en termes de pauvreté alors que ceux-ci relèvent de spécificités locales, issues d'une culture donnée et/ou d'une adaptation à l'environnement. Dès lors, il met en évidence la pauvreté d'une région ou de certaines populations rurales à partir de l'ignorance et de la négation d'« autres » conditions de vie possibles. Cela s'explique notamment par le fait que l'indice se fonde sur des critères dits universels et représentatifs des conditions de vie dans le monde. Le PNUD abandonne toutefois à l'État la responsabilité d'accorder les indicateurs standardisés à la réalité du pays, car c'est à lui que revient le rôle d'adapter l'IPM « au niveau national au moyen d'indicateurs et des pondérations pertinents pour la région ou le pays » (PNUD, 2015). Par ailleurs, si l'État admet qu'il doit intervenir dans les zones tenues pour pauvres, il a également le choix d'adopter des mesures adaptées, car comme le souligne l'ex-vice-ministre de l'interculturalité Patricia Balbuena Palacios : « si nous n'innovons pas et ne misons pas sur des politiques différenciées, nous serons témoins de la lente et silencieuse disparition de nos 55 peuples autochtones » [2] (trad.litt., 2016).
L'adoption de cet indice de pauvreté, bien qu'il présente des avantages pour la décrire plus précisément, exige une responsabilité de l'État quant à l'adaptation des critères aux réalités locales. Si les pratiques différentes sont officiellement associées à la pauvreté, si les structures nationales ne sont pas adaptées aux spécificités culturelles, les politiques sociales mises en place pour répondre à cette apparente nécessité d'intervention auront un effet destructeur sur les identités et les personnes ciblées. Elles seront d'autant plus destructrices que ces personnes s'identifieront comme étant pauvres et les programmes sociaux seront vecteurs d'une assimilation de ces populations au sein de la société nationale en suivant cette même logique. Dans cette perspective, ces politiques publiques qui avaient pour vocation selon dont Ollanta Humala disait dans de son discours d'investiture qu'elles avaient vocation à défendre l'inclusion sociale dans « un pays plurilingue et multiculturel […] trop longtemps [marqué par] un discours et une pratique de l'exclusion, du refus de la différence et par l'idée générale de « tu n'es pas mon égal », qui légitime la discrimination et l'intolérance » [3] (trad.litt., 2011), conduisent à l'opposé. Dans ce cadre analytique, l'association directe entre autochtonie et pauvreté soulevée au cœur de la résolution ministérielle de 2014 n'est plus surprenante. Elle révèle les choix politiques étatiques favorisant l'« inclusion » des populations autochtones au sein de la société nationale, en leur octroyant le statut de pauvre via les critères présentés, et ce à travers un processus d'assimilation occulté derrière un indice adopté à l'échelle mondiale.
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Cuisson en grande quantité de manioc destiné à la bière hebdomadaire. Communauté kichwa de Nueva Argelia. Avril 2016.(c)E. Ricaud
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Inclusion sociale et pauvreté multidimensionnelle au Pérou. de Emmanuelle Ricaud est mis à disposition selon les termes de la licence Creative Commons Attribution - Pas d'Utilisation Commerciale - Pas de Modification 4.0 International.
[1] Sont reconnues "nativas" les communautés indígenas (autochtones) de la forêt amazonienne depuis la Loi des Communautés promulguée par le gouvernement de Juan Velasco Alvaredo.
[2] "Si no innovamos y apostamos mas por políticas diferenciadas, seremos testigos de la lenta y silenciosa desaparición de nuestros 55 pueblos indígenas"
[3] "(...) en un país plurilingüe y multicultural (...) durante mucho tiempo ha existido un discurso y una práctica de la exclusión, del rechazo a la diferencia, un "tú no eres igual que yo" que cobijó la discriminación y la intolerencia"
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