L’impôt de capitation, l’impôt de référence des économistes

 Mini-série sur la nature de l’impôt : une enquête de fond menée par Pascal Salin et Philippe Lacoude. Premier volet sur l’impôt de capitation, cet impôt de référence pour les économistes.

L’impôt de capitation (ou impôt par tête) est un impôt qui est payé par tous les citoyens d’un pays (à l’exclusion éventuellement des enfants les plus jeunes) et dont le montant total payé par chacun est le même pour tous les contribuables.

Comme on le sait bien, cet impôt n’existe pas en France ni dans la plupart des pays du monde. Mais il a existé autrefois en France où il avait été créé par Louis XIV en 1695 pour financer la guerre de la Ligue d’Augsbourg.

Il a souvent existé dans d’autres pays, en particulier en Afrique, probablement parce que les États avaient du mal à connaître les ressources des citoyens, ce qui était par exemple le cas lorsque les individus avaient recours à l’échange de produits réels sans utiliser de la monnaie. Mais le recours à ce type d’impôt a été supprimé dans la plupart des pays africains, probablement parce qu’on a considéré comme nécessaire d’imiter la politique fiscale des pays plus développés.

Cet impôt a été créé par Margaret Thatcher au Royaume-Uni pour remplacer les impôts locaux. Il existe encore dans certains pays, parfois sous une forme particulière (ainsi, au Canada, il est prélevé sur les immigrants).

L’IMPÔT DE RÉFÉRENCE

Même si cet impôt existe rarement à notre époque, et comme le rappellent Geoffrey Brennan et James Buchanan, prix Nobel d’économie en 19861 :

Il sert de référence analytique dans la théorie normative orthodoxe en dépit de la reconnaissance largement répandue qu’il n’existe pas dans la réalité pratique.

Il nous paraît donc extrêmement utile d’en rechercher les justifications et les effets éventuels.

À des degrés divers, selon leur type, tous les impôts perturbent l’économie. Par exemple, ils induisent des changements de prix relatifs lorsqu’ils sont calculés sur une assiette comme le revenu ou la consommation, et ils ont donc forcément des effets sur ces derniers. De même, les impôts modifient la structure de production lorsque leur assiette est calculée sur le capital.

Parce que la valeur est un phénomène subjectif de nature essentiellement psychologique, la théorie économique ne peut pas quantifier tous les effets économiques de l’impôt.

Nous pouvons cependant considérer les effets de l’impôt sur les prix relatifs et classer les différents types d’impôt selon leur caractère plus ou moins nocif – et jamais complètement neutre – sur tel ou tel aspect de l’activité humaine, que ce soit l’offre de travail, l’accumulation de capital, ou la division du travail.

Parce que l’assiette de l’impôt de capitation n’est pas une fonction de la consommation, de l’offre de travail ou du capital, cet impôt n’entraîne pas ou très peu de changements de prix relatifs et de structure de production. Parce qu’il est le seul qui échappe à cet écueil, il est logique d’en faire le début de toute étude de la fiscalité.

QUELQUES GRANDS PRINCIPES GÉNÉRAUX

Dans ses Recherches sur la nature et les causes de la richesse des nations, Adam Smith souligne (page 255) :

Les bons impôts remplissent quatre critères majeurs. Ils sont équitables ; certains plutôt qu’arbitraires ; payables à des moments et selon des modalités pratiques pour les contribuables ; et peu coûteux à administrer et à percevoir.

À ces quatre critères anciens, il conviendrait donc d’ajouter que les impôts devraient également avoir une incidence claire et minimiser les changements de prix relatifs et de structure de production qu’ils introduisent inévitablement, à des degrés divers, selon leur type.

Un corollaire immédiat de cette dernière proposition est qu’ils devraient reposer sur des assiettes larges et des taux faibles plutôt que sur des assiettes étroites et des taux élevés.

Bien évidemment, toute comparaison positive des différents types d’imposition s’entend à niveau de recettes fiscales identiques.

L’impôt de capitation n’est pas exempt de critiques mais il est évident qu’il remplit chacun des points ci-dessus mieux que ne le feraient les impôts sur les différents types de revenus, les impôts sur la dépense ou les impôts sur le capital, comme nous le verrons plus tard.

LES PROBLÈMES NORMATIFS

Nos précédentes remarques sont purement positives : elles supposent un gouvernement levant un certain montant de recettes dans le cadre d’une politique implicitement présumée.

Bien sûr, dans une analyse de politique économique correcte, on ne peut pas faire abstraction de l’autre pendant des finances publiques, à savoir les dépenses.

Une analyse fiscale de la constitution idéale ne peut pas passer outre le modèle du Léviathan, où le gouvernement doit être freiné dans ses appétits fiscaux par des limites sur les assiettes fiscales et sur les structures de taux admissibles.

Dans un tel cadre analytique, même l’impôt de capitation idéalisé et abstrait, peut perdre ses caractéristiques « d’efficacité » dès lors qu’il devrait financer les sommes considérables demandées aujourd’hui aux contribuables par nos États modernes.

POURQUOI L’IMPÔT ?

On considère souvent que la fiscalité peut être définie comme le prix payé par les contribuables pour les dépenses publiques dont ils bénéficient. De ce point de vue on pourrait évidemment considérer que le prix doit être le même pour tous les citoyens acheteurs des biens publics, de même que le prix d’un bien sur un marché est identique pour tous les acheteurs.

Mais il existe une différence fondamentale entre un impôt, considéré comme un prix public, et le prix d’un bien sur un marché privé, à savoir que ce dernier est le résultat d’un accord entre vendeurs et acheteurs, alors qu’un impôt est payé à cause de l’usage de la contrainte étatique.

Pour justifier l’impôt de capitation il ne suffit donc pas de considérer la fiscalité comme étant un prix pour les dépenses publiques. Mais d’autres justifications sont cependant possibles et même nécessaires.

LES BIENS PUBLICS ?

Pour cela on doit commencer par évoquer la nature des dépenses publiques.

La théorie économique habituelle fournit ce que l’on peut considérer comme la meilleure justification de ces dépenses. Ce qu’on appelle un bien public est caractérisé par le fait qu’il donne satisfaction à tous les citoyens et que le fait qu’un individu en bénéficie n’empêche pas tous les autres individus d’en bénéficier également.

Tel est le cas, par exemple, de la défense nationale qui est censée profiter à tout le monde.

Même si l’on peut éventuellement considérer qu’il n’est pas toujours possible qu’un bien appelé bien public corresponde exactement à sa définition, cette notion reste importante. Certes dans la pratique on appelle souvent « bien public » un bien ou un service produit par l’État (ou d’autres organisations publiques) mais dont la nature ne correspond pas à la définition donnée par la théorie économique.

Cela est évidemment le cas en France ou en Belgique, où les véritables biens publics ne représentent qu’une très faible proportion des dépenses publiques, ce qui implique que la plupart de ces productions publiques de biens et services pourraient être faites par des marchés privés.

L’IMPÔT DE CAPITATION DANS UN ÉTAT MINIMUM

Mais supposons par exemple que l’État produise uniquement ce qu’on nomme des activités régaliennes (qui correspondent à la notion de bien public de la théorie économique), par exemple la sécurité intérieure, la défense nationale, la défense des droits de propriété individuels.

Dans ce cas, on peut considérer que chaque citoyen est « acheteur » de biens publics et qu’il paie un impôt pour cela. Il y aurait alors similitude entre les marchés privés et le « marché public ». De toute évidence il serait alors parfaitement justifié que tous les individus paient un impôt de capitation et pas d’autre impôt.

L’impôt de capitation serait le prix des activités régaliennes sur le « marché public ». Si jamais on pouvait imaginer que les activités étatiques autres que les activités régaliennes en France soient supprimées dans un lointain futur (comme on peut l’espérer), l’impôt de capitation devrait être adopté.

APPLICATIONS PRATIQUES ?

Bien entendu la France actuelle est extrêmement éloignée d’une telle situation, mais peut-on cependant avoir de la considération pour l’impôt de capitation ?

Celui-ci présente en effet un grand avantage par rapport aux autres impôts.

En effet les impôts actuels ont dans leur ensemble une caractéristique regrettable, à savoir qu’ils portent atteinte aux incitations productives, par exemple les incitations à travailler, à entreprendre, à épargner, à investir, etc.

Tel est le cas de l’impôt sur le revenu. Plus le taux de cet impôt est élevé, plus l’incitation à produire en est détériorée. D’une manière générale les impôts sont liés aux activités humaines qui disposent d’un prix de marché parce que cela permet aux organisations fiscales de définir l’assiette des impôts. Mais comparons la situation de deux personnes ayant les mêmes capacités. Supposons que l’une d’elles retire des satisfactions essentiellement en se promenant et en développant les activités qui lui permettent de vivre (et donc en ayant peu d’activités productives marchandes) et l’autre en travaillant et en obtenant un revenu sous forme monétaire. Le premier n’aura pas à payer un impôt sur le revenu, contrairement au second, ce que l’on peut considérer comme inégalitaire. Il n’en est évidemment pas de même avec l’impôt de capitation que l’on peut ainsi considérer comme plus égalitaire.

Supposons aussi qu’un individu passe du temps à préparer ses repas. Cette activité ne sera évidemment pas imposée en tant que telle. Mais s’il préfère se rendre au restaurant, il en résulte un contrat avec le restaurateur dont la valeur monétaire est mesurable de telle sorte que l’administration fiscale peut prélever un impôt (et même plusieurs) à partir de sa connaissance de l’existence de ce contrat.

La fiscalité incite donc à ne pas recourir à l’échange. L’impôt sur le revenu réduit la division du travail. Ce qui est regrettable puisque l’échange est un facteur essentiel d’augmentation des satisfactions individuelles.

Le seul impôt qui éviterait cette discrimination est l’impôt de capitation.

Si l’impôt de capitation était possible et désirable lorsque l’État produit uniquement des activités régaliennes, nous sommes extrêmement loin de cette situation dans le cas de la France et c’est pourquoi on ne peut pas envisager qu’un impôt de capitation remplace tous les impôts existants.

En effet, compte tenu du montant considérable des dépenses publiques (celles de l’État seulement ou celles de l’État et des institutions communales et régionales), un impôt de capitation en France impliquerait que chaque habitant paie 21 239 euros en 2021 !

Il est évident qu’un grand nombre de personnes n’auraient pas un revenu suffisant pour payer cette capitation et c’est bien pourquoi on a recours à d’autres impôts.

Il y a d’ailleurs aussi une autre raison pour laquelle on n’a pas recours à la capitation, à savoir que l’État français considère (comme beaucoup d’autres États) que l’un de ses rôles essentiels consiste à effectuer une politique de redistribution. On pourrait certes mettre en cause cette politique car la charité est plus respectable lorsqu’elle est décidée librement par chaque individu et non pas imposée par la contrainte. Par ailleurs un impôt tel que l’impôt sur le revenu ne permet pas de distinguer dans quelle mesure la fiscalité permet le financement des biens et services produits par l’État et dans quelle mesure elle permet la redistribution, ce qui est fâcheux.

S’il n’est pas concevable, comme nous l’avons déjà dit, que les dépenses publiques importantes d’un pays comme la France soient financées par l’impôt de capitation, ne peut-on pas cependant imaginer son rôle éventuel ? On pourrait par exemple faire l’hypothèse que les dépenses régaliennes fassent l’objet d’un budget séparé du reste des dépenses publiques et qu’elles soient financées – contrairement aux autres dépenses – par un impôt de capitation, donc identique pour toutes les personnes. Cela serait justifié puisque les activités régaliennes constituent un service rendu à tous les individus. On peut donc considérer qu’il y a là une réforme de la fiscalité française qui serait possible et souhaitable.

Mais on peut aussi penser que l’impôt de capitation – à un montant relativement limité – soit utilisé pour financer, par exemple, les dépenses publiques d’une mairie.

Cela serait en effet justifié dans la mesure où l’on peut considérer que tous les habitants d’une commune bénéficient également des services rendus par la mairie. Certes on peut penser que des impôts tels que la taxe d’habitation et la taxe foncière sont également justifiés (et c’est d’ailleurs pourquoi on peut considérer que la décision prise par Emmanuel Macron de supprimer la taxe d’habitation au lieu de faire une autre réforme fiscale est critiquable). Mais dans ce domaine également on peut imaginer la juxtaposition d’un impôt de capitation et de ces autres impôts locaux.

Nous avons vu qu’il existe différentes justifications en faveur de l’impôt de capitation. Mais peut-être faut-il en ajouter une autre, à savoir que la capitation a le mérite de permettre aux individus de connaître le poids exact des dépenses publiques à leur charge. Cela n’est pas caractéristique de la plupart des autres impôts.

INCIDENCE FISCALE

Tel est le cas, par exemple, de ce qu’on appelle les impôts de production qui sont censés être payés par les entreprises.

Or, une entreprise est un ensemble de contrats et un contrat ne décide pas, ne paie pas. Ceux qui décident et qui paient sont les individus qui prennent part à l’arrangement contractuel. Ainsi, si un impôt est payé par une entreprise du point de vue administratif, il en résulte par exemple que les salaires et les profits en sont diminués, mais dans des proportions que l’on ne peut pas connaître.

Comme cela a été montré dans le livre de Pascal Salin, La tyrannie fiscale (pages 187-205), si les entreprises s’acquittent d’une foultitude de taxes d’un point de vue comptable, elles ne paient jamais d’impôt d’un point de vue économique.

Si cette remarque est particulièrement manifeste en ce qui concerne l’entreprise, elle n’en est pas moins vraie d’un échange plus simple limité à deux individus : dès que l’État s’immisce dans une transaction, parce que la valeur est subjective, il est impossible de dire qui encourt quelle fraction de la valeur recueillie par le percepteur.

TRANSPARENCE FISCALE

En d’autres termes, l’État ne peut pas remédier à l’asymétrie d’information. L’impossibilité de quantifier la valeur subjective, phénomène psychologique, empêche de connaître, même avec approximation, le poids réel d’un impôt.

De plus, parce que certains impôts sont déboursés par certains – comme les entreprises – mais payés par d’autres – comme leurs clients, leurs salariés, leurs fournisseurs, leurs actionnaires – il devient vite impossible de connaître le poids exact de la fiscalité pour chaque individu.

Et bien entendu, comme les individus supportent le poids de la fiscalité sans en être informés, ils ont tendance à considérer les dépenses publiques comme étant gratuites et ils sont donc favorables à l’augmentation de ces dépenses, ce qui est contestable.

En ayant recours à la capitation lorsque cela est possible, on supprime ces asymétries d’information. Il est donc justifié de chercher à remplacer des impôts existants par un impôt de capitation.

1. The Power to Tax: Analytic Foundations of a Fiscal Constitution (« Le pouvoir de taxer : fondements analytiques d’une constitution fiscale »), page 35.