Liste des pays d’origine sûr: conclusions favorables à l’annulation de 4 pays et application sexuée

Le 30 juin 2010, à 14h00, le rapporteur public Julien Boucher a conclu, devant les 9ème et 10ème sous sections réunies du Conseil d’Etat, à l’annulation de 4 des pays inscrits sur la liste des pays d’origine sûrs, deux inscrits le 20 novembre 2009 (Turquie et Arménie) et deux inscrits préalablement (Madagascar, Mali mais uniquement pour les femmes) en raison de l’inexacte appréciation de la situation de ces pays s’agissant du respect des droits de l’homme, des libertés fondamentales, de l’Etat de droit, de la démocratie et de leur instabilité politique.

La requête en annulation a été introduite par Amnesty international France (AIF), la Cimade, le Gisti, Elena, DOM asile, l’APSR, la LDH et l’ACAT à l’encontre de la décision de l’OFPRA du 20 novembre 2009, adoptée par son Conseil d’administration le 13 novembre, révisant la liste des pays “d’origine sûrs”, en tant qu’elle y ajoute les Républiques d’Arménie, de Serbie et de Turquie et ne retire pas les autres pays de la liste existante au regard des conditions prévues par les dispositions communautaires applicables. Le référé-suspension de ces mêmes associations avait été rejeté pour défaut d’urgence, compte tenu de l’accélération de l’instruction au fond (CE, 26 février 2010, n°336035, Amnesty international France et a., CPDH 1er mars 2010).

Forum réfugiés (FR) et FTDA, représentés à l’audience par Me Bouthors, avaient aussi contesté la décision du 20 novembre 2009 mais uniquement en ce qu’elle ajoute 4 nouveaux pays.

A l’issue de l’audience, dont on trouvera un compte-rendu ci-après, les requérantes ont adressé une note en délibéré en Conseil d’Etat insistant particulièrement sur le fait que l’application sexuée de la notion de pays d’origine sûr proposée par le rapporteur public est non seulement contraire au droit français mais aussi, et surtout, à la directive communautaire. En effet si l’article 30-2 de la directive 2005/85 du Conseil du 1er décembre 2005 envisage l’hypothèse de « désigner comme sûre, au niveau national, […] un pays ou une portion de territoire d’un pays pour un groupe particulier de personnes dans ce pays », il n’est pas démontré que les femmes composeraient “un groupe particulier de personne” et, surtout, cette possibilité est reconnue si et seulement si les dispositions législatives le permettant au niveau national étaient en vigueur au plus tard le 1er décembre 2005. Or tel n’a jamais été le cas dans la législation française jusqu’aux conclusions du rapporteur public, s’inspirant la pratique de certains pays comme le Royaume-Uni.

Il s’agit aussi et surtout d’une discrimination injustifiée à l’égard des hommes maliens qui peuvent obtenir l’asile en raison du risque d’excision de leur fille.

Extrait d’un tableau produit par l’OFPRA dans lequel on voit que certains pays comme le Luxembourg ou le Royaume-Uni font une application sexuée, manifestement discriminatoire, de la notion de pays d’origine sûrs. Le RP a proposé de faire de même pour le Mali au grand dam des associations.

Compte rendu d’audience par Jean-François DUBOST (Amnesty) et Serge SLAMA

Sur la légalité externe de la décision

Le RP a rejeté toutes les questions de forme soulevées principalement par FTDA et FR. Ces dernières avaient soulevé 5 moyens d’illégalité externe (convocation non régulière, durée des débats trop courte, quorum, vote par consensus, pas de séparation nette pays par pays). AIF et autres avaient soulevé un seul moyen tenant au défaut de visa de la directive révélant la non prise en compte de la procédure édictée par la procédure communautaire.

Légalité interne

1. Contrariété de la directive du 1er décembre 2005 avec la Convention de Genève

FTDA et FR ont critiqué la notion même de pays d’origine sûr au regard de l’article 3 de la Convention de Genève de 1951 et estimé la directive contraire à l’article 18 et 47 de la Charte des droits fondamentaux de l’UE en l’absence de recours suspensif devant la CNDA pour les demandeurs d’asile placés en procédure prioritaire. La stratégie était clairement que le Conseil d’Etat procède à un renvoi préjudiciel devant la CJUE aux fins d’interprétation de la directive.

Le RP rappelle que le moyen d’atteinte au principe d’égalité a déjà été jugé pour le droit interne (voir Conseil constitutionnel, n° 2003-485 DC , cons. 10 et CE, 5 avril 2006, Gisti et a., N° 284706, au recueil Lebon). Le RP remet pourtant en cause la motivation de ces décisions en estimant que les demandeurs d’asile en POS ne sont pas dans une situation différente permettant de justifier une différence de traitement. Néanmoins il propose pire: l’article 3 de la Convention de Genève de 1951 ne serait pas applicable parce que cette Convention ne s’applique qu’à la détermination du statut de réfugié et non pas à la procédure d’asile (cette distinction formelle a été critiquée dans une note en délibéré car elle remet en cause le caractère recognitif de la qualité de réfugié. Au demeurant si le Conseil d’Etat suivait le rapporteur public sur ce point il serait possible d’obtenir la remise en cause de la notion de POS en utilisant l’article 14 de la CEDH combiné à l’article 3).

Sur le droit à un recours effectif/ suspensif, le RP  estime qu’il n’y pas d’atteinte de l’article 47 de la charte des droits fondamentaux de l’UE car elle est entrée en vigueur le 1er décembre 2009 (traité de Lisbonne), donc postérieurement à la date de la décision attaquée, et qu’au demeurant cette éventuelle contrariété n’a pas d’influence sur la légalité de la décision de l’OFPRA déterminant les POS.

2. Sur le non respect de la procédure de détermination des POS dans la directive (article 30 + annexe II)

Le RP reconnaît que l’annexe II de la directive est plus précise que la législation française et que l’option dérogatoire prévu à l’article 30-2 de la directive (voir ce billet du 25 février 2010 pour bien comprendre l’argumentaire associatif).

L’article 30 de la directive prévoit en son point 2 que :

« 2. Par dérogation au paragraphe 1, les États membres peuvent maintenir les dispositions législatives qui sont en vigueur le 1er décembre 2005, qui leur permettent de désigner comme pays d’origine sûrs, au niveau national, des pays tiers autres que ceux qui figurent sur la liste commune minimale à des fins d’examen de demandes d’asile lorsqu’ils se sont assurés que les personnes dans les pays tiers concernés ne sont généralement pas soumises:
a) à des persécutions au sens de l’article 9 de la directive 2004/83/CE, ni
b) à la torture ou à des traitements ou des peines inhumains ou dégradants. »

Néanmoins, selon le RP, la  France avait déjà adopté au 1er décembre 2005 la liste des POS alors même qu’après cette date les conditions d’adoption de cette liste ont été changées  avec la loi du 24 juillet 2006 et que la liste a évolué à deux reprises. Il écarte ce moyen  en considérant qu’il ressort des travaux préparatoires que la France a voulu maintenir une liste nationale (ce qui n’est pas contesté d’ailleurs, puisque les requérants estimaient qu’en voulant maintenir cette liste nationale elle adoptait postérieurement au 1er décembre 2005 une législation nouvelle qui tombait sous le coup du paragraphe 1 de l’article 30 et non plus sous le coup du paragraphe 2…..).

Au bilan ce moyen n’a pas sérieusement été examiné et l’interprétation retenue par le RP est manifestement contraire au droit de l’Union européenne.

3. Sur l’inexacte appréciation dans la détermination de la liste

Rappelant le contrôle normal exercé par  le CE sur cette liste, le RP examine très succinctement et superficiellement, et avec un aplomb invraisemblable, chaque pays critiqué.

Sur les nouveau pays:

- Serbie:  écarté rapidement, tout va de mieux en mieux, en résumé.
- Arménie :  amélioration lente mais préoccupations sérieuses, situation volatile et donc pas possible de qualifier de POS.
- Turquie :  le nombre important de requêtes devant la CourEDH est un signe de bonne santé e l’accès au juge… [ça laisse rêveur - il faudrait envoyer les membres du CE en stage à la Cour EDH  car avec une tel raisonnement la Russie qui explose tous les records de recours recevrait un satisfecit du RP]   L’inscription pouvant poser question (dans le sens d’une qualification en POS) elle est donc prématurée, au regard des violations des droits fondamentaux mis en exergue par les requérants, notamment l’instabilité politique, les violences policières, les conditions de détention et les atteintes à la liberté d’expression.

Sur les pays maintenus :
La peine de mort non abolie dans certains pays ne pose pas de problème pour le RP, la peine de mort n’étant pas une persécution en soi sous l’empire de la Convention de Genève  et la PS prévoit une clause d’exclusion pour les crimes graves de droit commun.

Là encore le RP aurait mieux fait de confronter ces allégations à la directive.  L’article 30 §1 de la directive 2005/85/CE prévoit en effet que :

« les Etats membres peuvent maintenir ou adopter des dispositions législatives qui leur permettent, conformément à l’annexe II, de désigner comme pays d’origine sûrs, au niveau national, des pays tiers autres que ceux qui figurent sur la liste commune minimale ».

 L’annexe II  précise qu’un pays est considéré au sens de l’article 30§1 « comme un pays d’origine sûr lorsque […] il peut être démontré » que :

1. sur la base de :

- la situation légale,

- de l’application du droit dans le cadre d’un régime démocratique et

- des circonstances politiques générales « d’une manière générale et uniformément »,

2. il n’y est « jamais » recouru :

- à la persécution telle que définie à l’article 9 de la directive 2004/83/CE,

- ni à la torture ni à des peines ou traitements inhumains ou dégradants et,

- « qu’il n’y a pas de menace en raison de violences indiscriminées dans des situations de conflit armé international ou interne ».

 Après lecture de cette directive, oserait-il déclamer une seconde fois que la peine de mort n’empêche pas l’inscription d’un pays sur la liste des POS?
- Bosnie, Inde et Sénégal: les éléments des requêtes sur ces pays ne sont pas suffisants pour trancher.
- Macédoine : cela va globalement mieux.

- Mali : véritable problème du fait des mutilations génitales féminines : ce maintien en POS n’est pas possible pour les femmes ! ( comme d’autres pays européens).
- Madagascar: pas possible de le considérer comme POS du fait du coup d’Etat et violences qui s’en suivent (le coup d’Etat a eu lieu en mars 2009. Il est incompréhensible que plus d’un an après Madagascar  figure toujours sur la liste des POS et que le juge des référés du Conseil n’ait pas estimé qu’il y avait urgence à suspendre!!) .

Le RP a donc conclu à l’annulation de la décision de l’OFPRA dans ces limites.

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Suite aux conclusions, Me Bouthors a pris la parole en relayant l’argumentation d’AIF  selon laquelle l’article 30 de la directive “procédure” ne permet pas de procéder à la distinction d’un “groupe particulier de personnes” sur un territoire pour se voir appliquer le concept de POS que si des législations nationales le permettent et surtout le permettaient à la date du 1er décembre 2005. Ce qui n’est pas le cas pour la France.

AIF a déposé  une note en délibéré sur  trois points  :

1. la législation française ne prévoit pas une application ‘’discriminante'’ du concept de POS, une telle application serait par ailleurs contraire au principe d’égalité et enfin entrerait en contrariété avec les dispositions de la directive;
2. l’interprétation retenue par le RP sur l’application de l’article 30-1 ou 30-2 au regard de l’état du droit interne au 1er décembre 2005 ne peut être valablement suivie et pourrait amener la Commission européenne à être saisie d’une plainte pour violation du droit de l’UE;
2. le statut de réfugié est recognitif et donc l’article 3 (comme l’article 33 ou d’autres) de la Convention de Genève s’appliqueaux demandeurs d’asile, à la procédure d’asile et donc à la notion de pays d’origine sûr.