Energie : le plafonnement de la CSPE est-il constitutionnel ? (Jason Eyrat)

Jason Eyrat, soit un excellent spécialiste de l'énergie qui, en raison de ses fonctions, préfère écrire sous un nom d'emprunt, a bien voulu m'adresser cette chronique, fort intéressante. Je l'en remercie.

Le plafonnement de la contribution au service public de l’électricité (CSPE) pour les grandes entreprises est-il (encore) constitutionnel ?

Par Jason Eyrat

Créée par la loi du 3 janvier 2003 et remplaçant le fonds du service public de la production d'électricité (qui était alimenté par les producteurs et les importateurs), la contribution au service public de l’électricité est payée par tous les consommateurs d’électricité. Elle a pour but de compenser les « opérateurs électriques » (en l’occurrence le principal est EDF) qui supportent des charges imputables aux missions de service public (péréquation tarifaire, obligation d’achat de l’électricité d’origine renouvelable, dispositions sociales…), de financer le médiateur national de l’énergie et une partie des charges liées au tarif réglementé transitoire d'ajustement du marché (ces deux derniers items ne constituant pas une mission de service public…).
 
Le gouvernement va modifier le mécanisme de la CSPE via la loi de finances 2011 (actuellement à l’état de projet examiné en première lecture au Sénat) :

• suppression du plafonnement de la CSPE à « 7 % du tarif de vente du kilowattheure, hors abonnement et hors taxes, correspondant à une souscription d'une puissance de 6 kVA sans effacement ni horosaisonnalité » ;
• instauration d’un plafonnement (à 0,003 €/kWh) de l’évolution annuelle de la CSPE ;
• application automatique de la proposition annuelle par la CRE du montant unitaire, en l’absence d’une décision explicite du ministre.

Ces trois modifications ont été introduites par l’amendement de MM. Carrez-Diefenbacher. Le ministre du budget a déjà annoncé une hausse, alors que le ministre compétent est celui en charge de l’énergie*.
 
Quel est le problème puisqu’il s’agit, selon le ministre du budget, « d’une déclinaison du Grenelle de l'environnement, qui, lui-même, est une déclinaison de la plateforme de Nicolas Hulot » ?
 
Ni le rapport d’information de MM. Diefenbacher et Launay, ni les débats parlementaires relatifs au projet de loi de finances 2011 n’examinent la pertinence et les effets du plafonnement de la CSPE pour les gros consommateurs d’électricité (500 000 € ou 0,5 % de la valeur ajoutée), les entreprises dites « électro-intensives ». En outre, les autoproducteurs sont exonérés (jusqu’à 240 GWh par site de production).
 
Ce plafonnement (instauré en 2003 et 2005) est destiné aux « industries électro-intensives, qui pourraient voir leur compétitivité internationale affectée du fait de la stricte proportionnalité de la contribution aux charges de service public »**.
 
Si l’adoption du premier plafond (500 000 €) n’a fait l’objet d’aucun débat, il n’en est pas de même pour le second (0,5 % de la valeur ajoutée). Aux sénateurs inquiets de la « survie des entreprises concernées par l'électro-intensivité » (certains évoquant la situation d’entreprises de leur circonscription), le ministre délégué à l’industrie répondait :

« A défaut, il sera délicat d'accorder à certains consommateurs des exonérations de CSPE, dont le coût, d'ailleurs, sera automatiquement supporté par les autres consommateurs, notamment les ménages. (…) Franchement, mesdames, messieurs les sénateurs, il n'est pas possible de légiférer ainsi, à l'aveuglette ! En effet, nous n'avons aucune idée du chiffrage et nous ne savons pas quel sera le poids de la valeur ajoutée, qui varie d'un secteur industriel à l'autre, avec peut-être des effets pervers désastreux dans certains domaines et un effet d'aubaine dans d'autres. Le moins que l'on puisse faire, s'agissant d'un dispositif qui entraîne d'importantes conséquences économiques, c'est tout de même de l'expertiser, de faire une simulation, car, je le répète, je n'ai aucune idée du résultat auquel nous parviendrons ».

L’amendement sénatorial sera adopté, puis supprimé à l’Assemblée, et enfin réintroduit en commission mixte paritaire. Le nouveau ministre délégué à l’industrie ayant cette fois à sa disposition une simulation : « Bien qu'une telle mesure représente environ 7 % de l'enveloppe de la CSPE au vu de premiers chiffrages, ce qui est cohérent avec l'ordre de grandeur donné par le rapporteur, l'impact sur la facture d'un consommateur domestique moyen n'est que de 0,3 % de la facture, soit 1 euro par an TTC, ce qui paraît supportable ».
 
Le Conseil Constitutionnel n’avait pas été saisi sur ce plafonnement, qui était de toute façon motivé par un objectif que le Conseil aurait peut-être reconnu, à l’époque, comme légitime si l’on se réfère à son raisonnement s’agissant de la contribution carbone, fondé sur l’article XIII de la déclaration des droits de l’homme et du citoyen de 1789 : « Considérant que des réductions de taux de contribution carbone ou des tarifications spécifiques peuvent être justifiées par la poursuite d'un intérêt général, tel que la sauvegarde de la compétitivité de secteurs économiques exposés à la concurrence internationale ».
 
Toutefois, l’évolution du dispositif introduite par le projet de loi de finances 2011 accroît la relativité des contributions respectives des différents consommateurs d’électricité :

• l’effort supplémentaire programmé à partir de 2011épargnera les bénéficiaires du plafonnement et reposera automatiquement sur les autres consommateurs, notamment les ménages, comme l’avait dit Patrick Dededjian devant le Sénat il y a 5 ans ;
• aucun bilan du plafonnement n’a été tiré 5 ans après sa création alors que la consommation correspondante représente entre 18 et 20 % de l’assiette (autoproducteurs compris**) et que son montant cumulé depuis l’origine s’élève à 2,7 milliards d’euros ;
• des dispositifs, créés postérieurement au plafonnement de la CSPE et répondant pour partie au même objectif, bénéficient aux électro-intensifs (consortium Exeltium, tarif réglementé transitoire d'ajustement du marché).

 
La question de la constitutionnalité du plafonnement mérite donc d’être posée (y a-t-il rupture caractérisée de l'égalité devant les charges publiques ?), ne serait-ce que pour justifier (enfin) cette disposition au regard de l’objectif de préservation de la « compétitivité internationale » de nos industries électro-intensives.
 
Notes :
* On remarquera également que la baisse estivale des tarifs d’achat de l’électricité photovoltaïque avait été annoncée en premier par le ministère de l’économie, de l’industrie et de l’emploi ! Tandis que le ministre de l’écologie, de l’énergie, du développement durable et de la mer plaide pour un « Grenelle de la fiscalité »
** La répartition de la consommation non soumise à contribution n’est pas publiée par la CRE