Bail-in : solution ou illusion ?

Les « bail-in », par opposition aux « bail-out » seraient-ils la solution aux problèmes bancaires comme le pensent Guillaume Vuillemey, Vincent Poncet ou Vincent Bénard? Mathieu Bédard en doute, voilà pourquoi.

Les faillites bancaires causent problèmes. Un peu parce qu’un flou mystique entoure la faillite et ce qui se passe quand une entreprise devient insolvable, on craint que les faillites bancaires provoquent des vagues de faillites. Stiglitz n’hésite pas à employer le terme « Armageddon ». Bien que cette peur soit largement surfaite vu ce qu’est réellement une faillite bancaire, le risque systémique doit être pris au sérieux ; dans tous les cas on aura trouvé une alternative plus efficace aux faillites selon le Chapter 11 américain, critiqué pour sa lenteur et ses coûts élevés.

L’une des nombreuses solutions proposées au problème des faillites des institutions financières systémiquement importantes est le « bail-in ». Le nom est un peu un jeu de mots, le « bail-out » est le sauvetage financier classique où la banque centrale injecte du capital dans la société qui pose problème (intervention de l’extérieur, « out »), et le « bail-in » serait un cas où la banque se sauve elle-même, en transformant des dettes en capital (intervention de l’intérieur, « in »). Des collègues comme Guillaume Vuillemey, Vincent Poncet et Vincent Bénard se sont montrés enthousiastes par rapport au bail-in par le passé ou écrivent régulièrement sur le sujet. The Economist avait publié un article sur le sujet. Sans dire que ce n’est pas une bonne solution, ou que ce n’est pas la voie qu’il faille explorer pour mettre fin aux bail-outs coûteux et créant un aléa moral immense, je dois vous avouer que je suis un peu sceptique.

Mais, tout d’abord, pourquoi avoir recours à une solution de ce genre et ne pas simplement « rien faire », surtout si comme moi vous êtes sceptique sur l’existence même d’un risque systémique ? Parce que l’on peut affirmer avec une certaine certitude que les gouvernements ne savent pas se restreindre, et finiront toujours par utiliser le sauvetage financier même si un jour il nous était démontré sans équivoque qu’aucune entreprise n’est Too Big To Fail et qu’il n’y a pas de risque systémique. Jusqu’à tout récemment on croyait que la meilleure attitude que le régulateur puisse avoir face aux sauvetages financiers et au statut de Too Big To Fail était l’ambivalence constructive ; entretenir un certain flou autour de l’existence de ce statut. Aujourd’hui plus personne n’est dupe, tout le monde sait que l’État ne laissera jamais une grande banque faire faillite et que les grandes banques le savent pertinemment bien. En fait, la situation est bien pire puisque, lorsque par un concours de circonstances exceptionnel une grande banque comme Lehman Brothers échappe au bail-out, ce qui devrait pourtant être la règle, cela crée une telle surprise que les marchés sont pris de panique. Il faut donc trouver une solution alternative qui soit à la fois crédible et qui rende le sauvetage financier inutile.

Entre donc en scène l’idée du bail-in. L’idée se décline de plusieurs façons, mais en général lorsque les banques sont sur le point de devenir insolvables une partie de leur dette se transforme en capital. Une autre version du bail-in prend place post-insolvabilité, avec transformation de certaines dettes en capital ou par un appel à financement auprès des créanciers par l’administrateur judiciaire. Nous n’explorerons que le premier cas. Il parait assez simple, et même juste, mais cela soulève en fait tout un tas de questions pour lesquelles il n’y a pas de réponses définitives pour l’instant ;

– La caractéristique la plus importante d’un outil contre le risque systémique est de ne pas lui-même créer de risque systémique. Comment s’assurer que ces titres de créance ne créent pas, lorsque leur enclenchement est imminent, des fire sales qui exacerbent le problème du risque systémique ? En effet, il existe un risque que l’anticipation d’une dilution du capital crée une panique sur les marchés.

– Encore pire, cette conversion pourrait déclencher des ruées bancaires dès l’annonce d’une mauvaise nouvelle chez les créanciers craignant la conversion de leur créance. On imagine que ces titres seraient limités à la dette subordonnée, mais encore, est-ce assez pour contenir le problème ? Et cela pose la question de savoir si les banques ont toutes assez de dette subordonnée pour que la solution soit suffisante.

– Pour certaines catégories de banques dont la structure du capital est fragile, comme les coopérative ou les banques mutualistes, la transformation de dettes en capital peut poser de réels problèmes. Faudra-t-il trouver une solution alternative qui leur soit spécifique ?

– La dette subordonnée transformable en capital sera-t-elle un instrument à la disposition des banques ou devront-elle en émettre des quantités réglementées ? Ou la transformation dette-capital est-elle faite sur une base entièrement statutaire ? L’interprétation de ces débats par le Fond de garantie des dépôts français penche pour l’instant pour sa version statutaire, donc déclenchés par le régulateur. Cela amène deux autres questions :

• S’ils sont effectivement statutaires, cela introduit dans la réglementation financière une évolution alarmante pour les droits de propriété ; l’État peut maintenant à volonté diluer le capital des sociétés financières sans qu’une assemblée ait été convoquée et sans l’accord des actionnaires. C’est aussi alarmant pour les créanciers, non seulement pour le respect des contrats, mais quel sera l’effet de cette manoeuvre sur leurs bilans et principalement sur la liquidité de leur actif ?
• S’ils sont contractuels, sont-ils déclenchés par un ratio ou un indice, ou par un passage sous le capital réglementaire ?

Et cette dernière question est ce qui jette le plus de doute sur l’utilisation d’instruments de type bail-in, du moins dans sa version pré-insolvabilité. Face à une faillite imminente, les actionnaires refusent souvent les mesures qui leur éviteraient la faillite, et ce pour plusieurs raisons ; le surplomb de la dette (« Debt overhang » ; si du capital devait être émis ce serait à un prix tellement faible qu’il serait dilutif) et parce qu’à cause de la responsabilité limitée ils ont la possibilité de transférer une partie de leur risque sur les créanciers ou les contribuables (risk-shifting). On peut penser que les actionnaires et managers chercheraient à contourner le déclenchement de ce « dette pour capital » en profitant du write-down lag. En effet, pour maintenir la franchise value et la reputation value, et ne pas envoyer l’entreprise dans une spirale dans laquelle il est difficile de lever des liquidités, les banques sont souvent réticentes à acquiescer leurs pertes et les inscrire au bilan. Par exemple, le capital de la Citibank avant son sauvetage financier n’est jamais officiellement descendu en dessous des 11,5% (alors que Bâle II exigeait environ 4%). Or on sait maintenant qu’elle était insolvable au moment de son sauvetage. Ce write-down lag est un véritable obstacle aux bail-ins puisque si la conversion dette-capital ou l’insolvabilité est retardée, il y a un risque que les meilleurs actifs aient déjà été liquidés sous des conditions qui ne sont pas idéales pour les créanciers.

Et, curieusement, la question se pose aussi si le déclenchement de ces outils est statutaire. En fait, la FDIC est connue pour sa tolérance face aux difficultés des banques. Elle jouit d’une certaine liberté dans ses actions ; elle peut déclencher les procédures de faillite bancaire de façon préemptive ou tolérer qu’une banque insolvable ou quasi-insolvable continue de fonctionner. On peut alors être sceptique sur la réelle efficacité de ces instruments, dans la mesure où nous n’avons pas de garantie qu’ils seront utilisés.

Le bail-in est un principe qui intéresse beaucoup de chercheurs très aptes, et je ne doute pas qu’on ait au moins des débuts de réponse à plusieurs voire toutes ces interrogations très prochainement. Il est intéressant de noter que le marché ne semble pas être très emballé par ces instruments là où ils ont déjà été proposés. Pour l’instant la meilleure attitude à adopter est un raisonnable scepticisme.

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