ICPE - PC : précisions sur la régularisation de l'autorisation administrative illégale

La Cour administrative d'appel de Bordeaux vient de rendre deux arrêts qui sont tous deux relatifs aux possibilités de "régularisation", au moins provisoire, de l'illégalité d'une autorisation administrative, soit un permis de construire ou une autorisation d'exploiter délivrée au titre de la police des installations classées pour la protection de l'environnement.

Ces deux arrêts sont intéressants en ce qu'ils démontrent que le Juge, par un travail d'interprétation assez "volontaire", 

Le permis modificatif de "régularisation"

Il n'est pas besoin de rappeler, de manière classique, que le permis de construire "modificatif" n'a pas pour objet premier de permettre la régularisation des motifs d'illégalité affectant le permis de construire initial. Reste que bien des bénéficiaires de permis de construire illégaux sollicitent, à raison, la délivrance de permis de construire modificatifs dans l'espoir de pouvoir, finalement, disposer d'une autorisation administrative légale. 

Le premier des deux arrêts, ici signalés, de la Cour administrative d'appel de Bordeaux, rendu ce 29 mars 2012, intéresse précisément le régime du permis de construire modificatif. Lorsque l'illégalité d'un permis de construire est constatée, le motif de cette illégalité, peut, en effet, à certaines conditions, être régularisé au moyen d'un permis modificatif. 

L'arrêt rappelle utilement quelles sont ces conditions, préalables à la délivrance régulière d'un permis de construire modificatif : 

"Considérant que lorsqu'un permis de construire a été délivré en méconnaissance des dispositions législatives ou réglementaires relatives à l'utilisation du sol ou sans que soient respectées des formes ou formalités préalables à la délivrance des permis de construire, l'illégalité qui en résulte peut être régularisée par la délivrance d'un permis modificatif dès lors que celui-ci assure le respect des règles de fond applicables au projet en cause, répond aux exigences de forme ou a été précédé de l'exécution régulière de la ou des formalités qui avaient été omises ; que les irrégularités ainsi régularisées ne peuvent plus être utilement invoquées à l'appui d'un recours pour excès de pouvoir dirigé contre le permis initial" (cf. Cour administrative d'appel de Bordeaux, 29 mars 2012, Mme Louise X et autres, n° 11BX00722). 

Ce considérant n'est pas, en soi, original, mais il n'est pas inutile d'en faire état, à tout le moins pour souligner que la jurisprudence, sur ce point, n'a pas varié. Le permis de construire modificatif ne peut avoir pour effet de contourner une "règle de fond" et, partant, d'écarter un moitif d'illégalité interne. A l'inverse, s'agissant de motifs d'illégalité externe, le permis modificatif peut utilement permettre que la même décision soit prise, par exemple purgée d'un vice de procédure. 

L'autorisation provisoire ICPE

Autre exemple de modification de l'objet d'une procédure : celui de l'autorisation provisoire ICPE. Aucun article du code de l'environnement et du Livre V consacré à la police des ICPE ne prévoit explicitement la possibilité pour le Préfet de délivrer une autorisation provisoire à un exploitant lorsque ce dernier a vu sont autorisation d'exploiter annulée en justice.

Le Conseil d'Etat a pourtant prévu cette possibilité, dans un arrêt classique "Mines de potasse d'Alsace" du 15 octobre 1990 : 

"Considérant, d'une part, qu'en vertu des dispositions, applicables à la date où est intervenue la décision attaquée, de l'article 12 du décret du 23 février 1973 pris pour l'application de l'article 6-1° de la loi du 16 décembre 1964 relative au régime et à la répartition des eaux et à la lutte contre leur pollution, la procédure d'autorisation de déversement dans les cours d'eau de matières susceptibles d'altérer la qualité des eaux devait être coordonnée avec la procédure d'autorisation de fonctionnement des établissements classés pour la protection de l'environnement prévue par la loi du 19 juillet 1976 et le décret du 21 septembre 1977 pris pour son application ; que, d'autre part, l'article 24 de la loi du 19 juillet 1976 dispose que : "Lorsqu'une installation classée est exploitée sans avoir fait l'objet de la déclaration ou de l'autorisation requise par la présente loi, le préfet met l'exploitant en demeure de régulariser sa situation ... Il peut, par arrêté motivé, suspendre l'exploitation de l'installation jusqu'au dépôt de la déclaration ou jusqu'à la décision relative à la demande d'autorisation" 

Considérant que l'arrêté attaqué en date du 4 août 1983 du commissaire de la République du département du Haut-Rhin a autorisé provisoirement, en attente de la régularisation de sa situation, la société "Les mines de potasse d'Alsace" à poursuivre l'exploitation de ses établissements classés et à rejeter, sous réserve du respect de certaines normes, ses effluents dans le grand canal d'Alsace ;

Considérant que l'annulation de l'arrêté du 18 mars 1981 par le tribunal administratif de Strasbourg a eu pour effet de faire disparaître l'autorisation de fonctionnement dont était titulaire la société "Les mines de potasse d'Alsace" et donc de placer celle-ci dans la situation prévue par l'article 24 susrappelé de la loi du 19 juillet 1976 ; que, dès lors, le commissaire de la République du département du Haut-Rhin n'était pas tenu de prescrire l'arrêt desdites installations, et pouvait légalement autoriser à titre provisoire les mines de potasse d'Alsace à poursuivre leur exploitation pour le motif d'intérêt général tiré des graves conséquences d'ordre économique ou social qui seraient résultées d'une interruption dans le fonctionnement d'installations en service ; que, ni la loi du 16 décembre 1964 relative au régime et à la répartition des eaux et à la lutte contre leur pollution et le décret du 23 février 1973 pris pour son application, ni aucune autre disposition législative ou réglementaire ne faisait obstacle à ce que le préfet mît en oeuvre les pouvoirs qu'il tenait de l'article 24 de la loi précitée" (cf. CE, 15 octobre 1990, Province de la Hollande septentrionale, n°80523)

Si le code de l'environnement prévoit, depuis l'entrée en vigueur de l'article 24 loi du 19 juillet 1976, la possibilité pour le Préfet de mettre en demeure l'exploitant ICPE fonctionnant sans autorisation de déposer une demande d'autorisation et, dans cette attente, de suspendre l'activité en cause, force est de constater qu'aucune disposition ne prévoit que le Préfet peut délivrer une autorisation provisoire à l'exploitant dont l'autorisation initiale a été annulée par le Juge. 

C'est au terme d'un important travail d'interprétation que le Conseil d'Etat va pourtant déduire de l'article de la loi du 19 juillet 1976, la possibilité pour le Préfet de signer une telle autorisation provisoire. A une condition : la poursuite de l'activité doit correspondre à un motif d'intérêt général "tiré des graves conséquences d'ordre économique ou social qui seraient résultées d'une interruption dans le fonctionnement d'installations en service"

Cette procédure présente un inconvénient. En cas d'annulation contentieuse de son autorisation ICPE, le réflexe de l'exploitant sera de solliciter de la part du Préfet la délivrance de cette autorisation provisoire, dans l'attente de la délivrance d'une autorisation définitive, à supposer que le motif d'annulation puisse être régularisé. Or, l'administration a nécessairement un pouvoir d'interprétation quant à la satisfaction des critères de délivrance de l'autorisation provisoire. Par voie de conséquence, l'exploitant concerné ne peut jamais avoir la certitude que sa demande d'autorisation provisoire sera satisfaite. Du point de vue des requérants qui sollicitent l'annulation d'une autorisation ICPE, le recours à cette procédure peut apparaître parfois surprenant : l'ICPE continue de fonctionner alors que son autorisation aura été annulée. 

Toutefois, le raisonnement du Conseil d'Etat s'explique aisément : si le Préfet n'est pas tenu de suspendre l'activité d'une ICPE privée d'autorisation, on peut alors justifier que ce même Préfet puisse autoriser, au moins provisoirement la poursuite de l'activité, le temps nécessaire à l'instruction d'une nouvelle demande d'autorisaiton définitive. 

L'arrêt rendu le 20 mars 2012 par la Cour administrative d'appel de Bordeaux correspond à cette problématique :  

"Considérant qu'aux termes du 1er alinéa de l'article L. 514-2 du code de l'environnement : " Lorsqu'une installation classée est exploitée sans avoir fait l'objet de la déclaration ou de l'autorisation requise par le présent titre, le préfet met l'exploitant en demeure de régulariser sa situation dans un délai déterminé en déposant, suivant le cas, une déclaration ou une demande d'autorisation. Il peut, par arrêté motivé, suspendre l'exploitation de l'installation jusqu'au dépôt de la déclaration ou jusqu'à la décision relative à la demande d'autorisation " ; 

Considérant qu'à la suite de l'annulation des arrêtés d'autorisation des 2 décembre 2003 et 29 septembre 2004, l'ensemble des installations classées composant le centre de tri et de stockage de Clérac devait être regardé comme exploité irrégulièrement ; que, sur le fondement des dispositions précitées de l'article L. 514-2, le préfet pouvait toutefois légalement autoriser provisoirement l'exploitant, jusqu'à ce qu'il soit statué sur les nouvelles demandes d'autorisation, à poursuivre l'exploitation de cette installation, à la double condition que cette autorisation fût fondée sur un motif d'intérêt général tenant aux risques résultant d'une interruption dans le fonctionnement de celle-ci et que la poursuite de l'exploitation ne portât pas atteinte aux intérêts que mentionne l'article L. 511-1 du code de l'environnement, notamment la santé et la salubrité publiques ainsi que la protection de la nature et de l'environnement" (cf. Cour administrative d'appel de Bordeaux, 20 mars 2012, Association Saintonge Boisée vivante, n°10BX01496)

Il est intéressant de relever quelles sont les deux conditions actuelles de la délivrance d'une autorisaiton provisoire. 

• d'une part, l'autorisation provisoire doit être fondée sur un motif d'intérêt général tenant aux risques résultant d'une interruption dans le fonctionnement de celle-ci

• d'autre part, la poursuite de l'exploitation ne portât pas atteinte aux intérêts que mentionne l'article L. 511-1 du code de l'environnement

On soulignera notamment le recours à la notion de "risques", plus générale, et, en toute hypothèse, moins ciblée que celle de "graves conséquences d'ordre économique ou social qui seraient résultées d'une interruption dans le fonctionnement d'installations en service"

Il est intéressant de lire en son intégralité l'arrêt rendu par la Cour administrative d'appel de Bordeaux pour s'assurer que le Juge administrative opère un contrôle étendu et in concreto de la légalité de l'autorisation provisoire.