Le Ministère de l'écologie vient d'ouvrir une consultation publique en ligne sur le projet de loi relatif à la mise en oeuvre du principe de participation. Analyse.
De manière générale, ce projet de loi tend en effet à corriger la rédaction des dispositions législatives du code de l'environnement destinées à assurer la mise en oeuvre du principe de participation et qui, pourtant, en limitait la portée. De ce point de vue, le projet de loi contribue à une révision utile du code de l'environnement en élargissant le champ d'application du principe de participation et en détaillant de manière plus précise les conditions de cette participation, laquelle ne saurait à une simple information du public.
Reste que l'application du principe de participation ne saurait se borner à des précisions procédurales, mêmes bienvenues, de telle sorte que l'on reste sur sa faim. En réalité, ce projet de loi ressemble à du "service minimun" destiné, en urgence, à réagir aux décisions par lesquelles le Conseil constitutionnel, saisi de questions prioritaires de constitutionnalité, avait déclaré non conformes à l'article 7 de la Charte de l'environnement, plusieurs dispositions législatives du code de l'environnement.
En réalité, ce projet de loi ne répond pas à des interrogations importantes qui entourent l'application du principe de participation. Il aurait pu permettre, selon les cas, soit d'aller plus loin que la loi du 12 juillet 2010, soit d'en corriger certains défauts. En résumé : peut mieux faire.
Concrètement, ce projet aurait pu faire avancer le droit de l'environnement sur plusieurs points et notamment les suivants :
- la définition des critères de représentativité des associations de défense de l'environnement
- la réforme des commissions administratives en charge de compétences environnementales - comme les CODERST pour en garantir la compatibilité avec le principe de la gouvernance à cinq
- l'amélioration de la sécurité juridique des autorisations délivrées au terme d'une procédure respectant le principe de participation du public
- une lutte contre la multiplication intempestive des phases de participation au détriment de leur qualité, dans le seul but d'accroître la complexité de certains dispositifs, dont celui propre à l'éolien
- une définition des procédures de participation, hors la procédure de consultaiton électronique : réunions publiques, comité de pilotage...
Bref, ce projet de loi est a minima, ce qui est décevant. Il faut espérer que le débat parlementaire permette de l'enrichir, non pas dans le sens d'une complexification, mais dans le sens d'un meilleur équilibre entre protection de l'environnement et sécurité juridique des exploitants.
A titre liminaire, je me permets de vous proposer la lecture de cet article qui fait le point sur l'inscription en droit du principe de participation du public, mentionné à l'article L.110-1 du code de l'environnement et à l'article 7 de la Charte de l'environnement. Un principe directeur du droit de l'environnement dont le terme "public" comprend mais ne se limite bien entendu pas à l'expression des opposants à tel ou tel projet.
Ce principe a été décliné en dispositions destinées à en assurer la mise en oeuvre à l'article 244 de la loi du 12 juillet 2010 a été codifié à l’article L.120-1 du code de l’environnement.
A la suite de plusieurs décisions du Conseil constitutionnel, il est apparu, au terme d'un raisonnement par analogie, que la conformité des dispositions de l'article L.120-1 du code de l'environnement aux exigences du principe de participation du public n'était sans doute pas assurée. D'où l'annonce par la ministre de l'écologie de la présentation d'un projet de loi à la rentrée. Promesse tenue avec la mise en ligne de ce texte.
Un champ d'application élargi : les décisions de l'Etat, non individuelles et "ayant une incidence sur l'environnement"
La nouvelle rédaction du I de l'article L.120-1, telle que proposée par le projet de loi serait la suivante :
"Art. L. 120-1. - I. - Le présent article définit les conditions et limites dans lesquelles le principe de participation du public défini à l'article 7 de la Charte de l'environnement est applicable aux décisions des autorités de l’Etat et de ses établissements publics ayant une incidence sur l’environnement, autres que les décisions individuelles, lorsqu'elles ne sont pas soumises, par les dispositions législatives qui leur sont applicables, à une procédure particulière organisant la participation du public à leur élaboration".
L'ancienne rédaction de l'article L.120-1 réduisait le principe de participation aux seules décisions qui "ont une incidence directe et significative sur l'environnement". Cette rédaction était assez restrictive et conférait un assez large pouvoir quasi discrétionnaire à l'administration pour définir ce qu'est une décision ayant une incidence "directe et significative" sur l'environnement. Surtout, cette définition s'éloignait de celle, bien plus simple, retenue à l'article 7 de la Charte de l'environnement. Cette même correction est réalisée à l'article L.120-2 du code de l'environnement.
On soulignera que, dans sa rédaction actuelle l'article L.120-1 a trait aux décisions réglementaires exclusivement. Le projet de loi propose d'étendre le champ d'application de cette procédure à toutes les décisions qui ne sont pas individuelles, soit une définition dans l'autre sens.
Pour les autres décisions, c'est à dire les décisions publiques qui ne sont pas prises par l'Etat mais par une autre personne morale de droit public : le projet de loi renvoie à l'ordonnance, aux termes des dispositions de l'article 8
"Dans les conditions prévues à l'article 38 de la Constitution, le Gouvernement est habilité à prendre par ordonnance, dans un délai de huit mois à compter de la publication de la présente loi, les dispositions nécessaires pour assurer, dans des conditions conformes à l’article 7 de la Charte de l’environnement, la participation du public à l’élaboration des décisions publiques ayant une incidence sur l’environnement autres que celles mentionnées à l’article 1er.
Le projet de loi de ratification est déposé devant le Parlement dans un délai de trois mois
à compter de la publication de l'ordonnance".
Le recours est justifié en ces termes par la notice de présentation du projet de loi :
"Enfin, si le projet de loi permet d’assurer la conformité à la Constitution de la procédure d’élaboration des décisions autres qu’individuelles de l’Etat et de ses établissements publics, c’est l’ensemble des décisions publiques ayant une incidence sur l’environnement, quelle que soit l’autorité dont elles émanent et quelle que soit leur nature, qui est visé par l’article 7 de la Charte. Aussi, compte tenu du délai imparti par le Conseil constitutionnel dans sa décision relative à des décisions individuelles (1er septembre 2013) et de la nécessité de mener une réflexion approfondie sur cette question avec l’ensemble des acteurs concernés, afin notamment de donner toute sa portée au principe constitutionnel de participation sans alourdir ni rendre excessivement complexes les procédures, le projet de loi prévoit d'habiliter le gouvernement à prendre par ordonnance les dispositions nécessaires pour assurer, dans des conditions conformes à l’article 7 de la Charte de l’environnement, la participation du public à l'élaboration des décisions publiques ayant une incidence sur l’environnement autres que celles mentionnées à l’article 1er du texte."
Insistons sur ce point important : Le présent projet de loi, en ce qu'il modifie la rédaction de l'article L.120-1 du code de l'environnement, n'impacte pas directement les procédures d'élaboration de décisions individuelles : permis de construire, autorisation d'exploiter ICPE (éolienne, centre de stockage de déchets...) IOTA etc... Ce projet de loi ne s'applique qu'à la procédure d'élaboration des décisions qui serviront de cadre ou de matrice aux décisions individuelles. L'incidence du projet, s'agissant de ces dernières est donc, au mieux, indirecte.
Une procédure de consultation électronique plus détaillée
Pour l'essentiel, ce projet de loi a vocation à sécuriser la procédure de consultation du public, par voie électronique, sur les projets de textes, réglementaires ou non, en matière d'environnement. La procédure proposée serait la suivante
- Le projet de décision est accompagné "d'une note de présentation non technique",
- Il est rendu accessible au public par voie électronique.
- Lorsque le volume ou les caractéristiques du projet de décision ne permettent pas sa publication intégrale par voie électronique, la note de présentation précise les lieux et heures où l'intégralité du projet peut être consultée.
- "Au plus tard au début de la consultation, le public est informé, par voie électronique,
- des modalités de consultation retenues par l’autorité administrative compétente pour prendre la décision".
- « Le public dispose, pour formuler ses observations, d’un délai qui peut être modulé en fonction de la nature du projet et qui ne peut être inférieur à quinze jours".
- « Le projet ne peut être définitivement adopté avant l'expiration d'un délai permettant la prise en compte des observations formulées par le public. Ce délai ne peut être inférieur à deux jours francs à compter de la date de clôture de la consultation".
Au terme de cette procédure de consultation par voie électronique, le projet de loi organise son bilan au moyen de la publication d'une "synthèse des observations du public".
« Dès la publication de la décision et pendant une durée minimale de trois mois, l’autorité administrative qui a pris la décision publie, par voie électronique, une synthèse des observations du public".
De ce point de vue, la procédure de consultation électronique n'offre pas les mêmes garanties que l'enquête publique "physique". L'intervention du commissaire enquêteur permet en principe l'intervention d'un tiers indépendant garant de la participation du public et de l'expression du maître d'ouvrage. Tel n'est pas le cas ici. Surtout, faire de la participation pour faire de la participation n'a pas grand intérêt. La participation ne vaut que si elle permet d'enrichir ou de corriger un projet de décision. Dommage que cette réflexion ne se soit pas traduite ici.
Les exception au principe de participation du public
Cette procédure, ainsi rénovée, exigeant nécessairement un peu de temps pour se dérouler, le projet de loi prévoit une exception au principe de participation du public, en cas d'urgence :
« III. - Les dispositions du II ne s'appliquent pas lorsque l'urgence justifiée par la protection de l'environnement, de la santé publique ou de l'ordre public ou par le respect des engagements internationaux de la France ne permet pas l'organisation d'une procédure de consultation du public. Les délais prévus au II peuvent être réduits lorsque l'urgence, sans rendre impossible la participation du public, le justifie".
De même, l'article de l'article L.120-1 du code de l'environnement précise, dans la rédaction proposée par le projet de loi :
« IV. - Les modalités de la participation du public peuvent être adaptées en vue de
protéger les intérêts mentionnés au I de l'article L. 124-4. »
Pour mémoire l'article L.124-4 du code de l'environnement dispose :
"I.-Après avoir apprécié l'intérêt d'une communication, l'autorité publique peut rejeter la demande d'une information relative à l'environnement dont la consultation ou la communication porte atteinte :
1° Aux intérêts mentionnés à l'article 6 de la loi n° 78-753 du 17 juillet 1978 précitée, à l'exception de ceux visés au e et au h du 2° du I de cet article ;
2° A la protection de l'environnement auquel elle se rapporte ;
3° Aux intérêts de la personne physique ayant fourni, sans y être contrainte par une disposition législative ou réglementaire ou par un acte d'une autorité administrative ou juridictionnelle, l'information demandée sans consentir à sa divulgation ;
4° A la protection des renseignements prévue par l'article 6 de la loi n° 51-711 du 7 juin 1951 sur l'obligation, la coordination et le secret en matière de statistiques.
II.-Sous réserve des dispositions du II de l'article L. 124-6, elle peut également rejeter :
1° Une demande portant sur des documents en cours d'élaboration ;
2° Une demande portant sur des informations qu'elle ne détient pas;
3° Une demande formulée de manière trop générale".
La réforme de l'élaboration des arrêtés relatifs aux prescriptions générales de fonctionnement des ICPE
Le projet de loi procède à deux corrections. D'une part, s'agissant des ICPE soumises à déclaration (articles L.512-9 et 512-10 du code de l'environnement), il supprime la procédure ad hoc de consultation de manière à rattacher ce régime à celui, de droit commun, défini à l'article L.120-1 qui vient d'être présenté. D'autre part,
L'entrée en vigueurr du nouveau régime juridique
L'article 7 du projet de loi précise :
"Les articles 1er à 6 entrent en vigueur le 1er janvier 2013.
Toutefois, les dispositions des articles 1er et 6 ne sont pas applicables aux décisions pour
lesquelles une consultation du public a été engagée avant le 1er janvier 2013 dans les conditions prévues par le II de l'article L. 120-1 du code de l'environnement ou le II de l'article L. 914-3 du code rural et de la pêche maritime dans leur rédaction antérieure à l'entrée en vigueur de la présente loi".
Arnaud Gossement
Avocat associé
http://www.gossement-avocats.com
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