Participation du public : le Parlement crée une nouvelle obligation de motivation des actes administratifs

Délibérant en dernière lecture sur le projet de loi "relatif à la mise en œuvre du principe de participation du public défini à l'article 7 de la Charte de l'environnement", le Sénat vient de confirmer la création d'une

Aprés avoir été débattu à l'Assemblée nationale puis au Sénat puis en Commission mixte paritaire, le projet de loi "relatif à la mise en œuvre du principe de participation du public défini à l'article 7 de la Charte de l'environnement" vient d'être discuté en dernière lecture au Sénat, ce 5 décembre 2012. Il le sera prochainement à l'Assemblée nationale.

Le projet de loi (petite loi), tel que voté au Sénat, peut être consulté ici.

Le compte rendu des débats en séance peut être consulté ici.

J'ai rédigé plusieurs articles sur ce projet de loi pour lequel j'avais été auditionné au Sénat et à l'Assemblée nationale. Je procèderai à une analyse du texte dés lors que celui-ci aura été définitivement promulgué.

Toutefois, d'ores et déjà, il convient de s'arrêter sur une disposition particulièrement importante de ce projet de loi, qui ne devrait plus être modifiée.

L'article 1er du projet de loi prévoit en effet de donner la rédaction suivante à l'article L.120-1 du code de l'environnement (je souligne) :

« Art L. 120-1. – I. – Le présent article définit les conditions et limites dans lesquelles le principe de participation du public, prévu à l'article 7 de la Charte de l'environnement, est applicable aux décisions, autres que les décisions individuelles, des autorités de l'État, y compris les autorités administratives indépendantes, et de ses établissements publics ayant une incidence sur l'environnement lorsque celles-ci ne sont pas soumises, par les dispositions législatives qui leur sont applicables, à une procédure particulière organisant la participation du public à leur élaboration.
« II. – Sous réserve des dispositions de l'article L. 120-2, le projet d'une décision mentionnée au I, accompagné d'une note de présentation précisant notamment le contexte et les objectifs de ce projet, est mis à disposition du public par voie électronique et, sur demande présentée dans des conditions prévues par décret, mis en consultation sur support papier dans les préfectures et les sous-préfectures. Lorsque le volume ou les caractéristiques du projet de décision ne permettent pas sa mise à disposition par voie électronique, la note de présentation précise les lieux et horaires où l'intégralité du projet peut être consultée.
« Pour les décisions à portée nationale, la liste indicative des consultations programmées est publiée tous les trois mois par voie électronique.
« Au plus tard à la date de la mise à disposition prévue au premier alinéa du présent II, le public est informé, par voie électronique, des modalités de consultation retenues.
« Les observations du public, déposées par voie électronique ou postale, doivent parvenir à l'autorité administrative concernée dans un délai qui ne peut être inférieur à vingt et un jours à compter de la mise à disposition prévue au même premier alinéa.
« Au terme de la période d'expérimentation prévue par l'article 1er bis A de la loi n°   du   relative à la mise en œuvre du principe de participation du public prévu à l'article 7 de la Charte de l'environnement, les observations déposées sur un projet de décision sont accessibles par voie électronique dans les mêmes conditions que le projet de décision.
« Le projet de décision ne peut être définitivement adopté avant l'expiration d'un délai permettant la prise en considération des observations déposées par le public et la rédaction d'une synthèse de ces observations. Sauf en cas d'absence d'observations, ce délai ne peut être inférieur à quatre jours à compter de la date de la clôture de la consultation.
« Dans le cas où la consultation d'un organisme consultatif comportant des représentants des catégories de personnes concernées par la décision en cause est obligatoire et lorsque celle-ci intervient après la consultation du public, la synthèse des observations du public lui est transmise préalablement à son avis.
« Au plus tard à la date de la publication de la décision et pendant une durée minimale de trois mois, l'autorité administrative qui a pris la décision rend publics, par voie électronique, la synthèse des observations du public ainsi que, dans un document séparé, les motifs de la décision. La synthèse des observations indique les observations du public dont il a été tenu compte.
« III. – Le II ne s'applique pas lorsque l'urgence justifiée par la protection de l'environnement, de la santé publique ou de l'ordre public ne permet pas l'organisation d'une procédure de participation du public. Les délais prévus au même II peuvent être réduits lorsque cette urgence, sans rendre impossible la participation du public, le justifie.
« IV. – Les modalités de la participation du public peuvent être adaptées en vue de protéger les intérêts mentionnés au I de l'article L. 124-4. »

Ainsi, s'agissant des "décisions, autres que les décisions individuelles, des autorités de l'État, y compris les autorités administratives indépendantes, et de ses établissements publics", le Parlement s'apprête à les soumettre à une obligation de motivation. 

En effet, cet article précise :

"« Au plus tard à la date de la publication de la décision et pendant une durée minimale de trois mois, l'autorité administrative qui a pris la décision rend publics, par voie électronique, la synthèse des observations du public ainsi que, dans un document séparé, les motifs de la décision. La synthèse des observations indique les observations du public dont il a été tenu compte."

Par voie de conséquence, les décions réglementaires (principalement) et non plus uniquement les décisions individuelles défavorables devront être motivées. Il est bien question ici des "motifs de la décision".

Pour l'heure, en effet, seules les décisions individuelles défavorables doivent être motivées, conforménet aux dispositions de la loi n° 79-587 du 11 juillet 1979 relative à la motivation des actes administratifs et à l'amélioration des relations entre l'administration et le public. Relisons ses quatre premiers articles :

"Article 1

Les personnes physiques ou morales ont le droit d'être informées sans délai des motifs des décisions administratives individuelles défavorables qui les concernent.
A cet effet, doivent être motivées les décisions qui :
-restreignent l'exercice des libertés publiques ou, de manière générale, constituent une mesure de police ;
-infligent une sanction ;
-subordonnent l'octroi d'une autorisation à des conditions restrictives ou imposent des sujétions ;
-retirent ou abrogent une décision créatrice de droits ;
-opposent une prescription, une forclusion ou une déchéance ;
-refusent un avantage dont l'attribution constitue un droit pour les personnes qui remplissent les conditions légales pour l'obtenir ;
-refusent une autorisation, sauf lorsque la communication des motifs pourrait être de nature à porter atteinte à l'un des secrets ou intérêts protégés par les dispositions des deuxième à cinquième alinéas de l'article 6 de la loi n° 78-753 du 17 juillet 1978 portant diverses mesures d'amélioration des relations entre l'administration et le public ;
-rejettent un recours administratif dont la présentation est obligatoire préalablement à tout recours contentieux en application d'une disposition législative ou réglementaire.
Article 2

Doivent également être motivées les décisions administratives individuelles qui dérogent aux règles générales fixées par la loi ou le règlement.
Article 3

La motivation exigée par la présente loi doit être écrite et comporter l'énoncé des considérations de droit et de fait qui constituent le fondement de la décision.
Article 4

Lorsque l'urgence absolue a empêché qu'une décision soit motivée, le défaut de motivation n'entache pas d'illégalité cette décision. Toutefois, si l'intéressé en fait la demande, dans les délais du recours contentieux, l'autorité qui a pris la décision devra, dans un délai d'un mois, lui en communiquer les motifs.
Les dispositions de la présente loi ne dérogent pas aux textes législatifs interdisant la divulgation ou la publication de faits couverts par le secret."

Depuis 1979, cette obligation de motivation des actes administratifs individuels défavorables est demeurée inchangée. L'administration est en effet généralement défavorable à une telle extension, susceptible de temps de travail supplémentaire et, selon certains, de risques contentieux.

Pourtant le principe de participation, désormais inscrit dans la Charte de l'environnement et donc dans notre bloc de constitutionnalité suppose que le public puisse s'assurer qu'il a été "tenu compte" de ses observations".Pour ce faire, la motivation de l'acte administratif, objet d'une participation du public, est le meilleur moyen de vérifier que l'administration a pris en compte lesdites obligations.

C'est pour cette raison que ce projet de loi, s'il demeure inchangé, représente une réelle avancée pour la pleine application du principe de participation du public.

Cette avancée présente-t-elle des inconvénients ? Il me semble que les avantages l'emportent.

En premier lieu, il faut rappeler que le "public" ne se réduit pas aux opposants à un projet. Les partisans d'un projet, les acteurs politiques et économiques peuvent aussi s'exprimer.

En second lieu, les "occasions" de recours ne sont pas multipliées  : seule la décision sera susceptible de faire l'objet d'un recours tendant à son annulation.

En troisième lieu, la présentation publique des motifs d'une décision aura pour avantage, si elle est correctement opérée, de simplifier les débats des parties devant le Juge administratif sur l'interprétation à donner à certaines dispositions mal rédigées ou obscures.

En quatrième lieu, le défaut de motivation pourra certes constituer un motif d'illégalité de la décision entreprise mais la rédaction des dispositions normatives apparaît plus longue et complexe que celle des motifs.

Seul bémol : le mécanisme de motivation choisi par le Parlement est assez complexe.

En effet, plutôt que d'exiger une inscription des motifs de l'acte administratif dans le corps même de son texte, le projet de loi prévoit une motivation par acte séparé. Il s'agira donc d'une motivation à la fois séparée et anticipée lorsque la note comportant les motifs de la décision sera publiée avant cette dernière. J'avoue ne pas comprendre l'intérêt de cette complicaton qui apparaît assez inutile.

Le mécanisme de la "motivation anticipée" des actes administratifs a déjà été admis par le Conseil d'Etat (CE, 10 janvier 1986, Croquette) et critiqué par la doctrine (cf. R. Chapus, DAG tome 1, 15è éd. p 1130).

En définitive, nul doute que les motifs de la décision et la décision elle-même formeront un ensemble et c'est bien cet ensemble qui pourra faire l'objet d'un éventuel recours en annulation. Sauf erreur, la motivation de l'acte administratif en introduction des dispositions à valeur normative aurait été plus simple et économe en papier.

Arnaud Gossement

Avocat associé - Gossement avocats