La Cour de justice de l’Union européenne vient de rendre, ce 15 janvier 2013, un arrêt important pour le droit de l’environnement, industriel en particulier. Ses réponses à plusieurs questions préjudicielles posées dans le cadre d’un contentieux relatif à l’implantation d’une décharge, par la Cour suprême de la République Slovaque confirment des éléments de sa jurisprudence, notamment sur le droit d'accès à l'information environnementale.
L’arrêt de la Cour de justice de l’Union européenne peut être consulté ici.
Le communiqué de presse peut être consulté ici.
Plusieurs éléments sont plus à retenir plus particulièrement de cet arrêt
- En premier lieu, la CJUE rappelle avec précision que le droit constitutionnel ne saurait constituer un obstacle à la pleine application du droit de l’Union européenne
- En second lieu, cet arrêt souligne l’importance de la procédure juridictionnelle pour la réalisation de l’objectif de protection de l’environnement. C’est ainsi que la possibilité de saisir la CJUE d’une question préjudicielle et celle de demander une suspension d’une autorisation susceptible d’être contraire au droit de l’Union européenne, doivent être garanties
- En troisième lieu, cet arrêt démontre l’importance de l’intégration de la Convention d’Aarhus de 1998 au droit de l’Union européenne.
- En quatrième lieu, qu’il s’agisse du droit à l’information du public ou du droit de propriété de l’exploitant, le raisonnement pragmatique de la Cour procède de la recherche d’un équilibre entre l’exigence du développement économique et celle qui s’attache à la protection de l’environnement.
Sur ces différents points, ce compris celui relatif à l’information du public, l’arrêt de la Cour ne tient pas à la nouveauté de la solution retenue mais à la fermeté du rappel de principes déjà bien établis.
Les faits et la procédure
Le 30 novembre 2006, la ville de Pezinok (Slovaquie) a délivré une autorisation d’urbanisme à la société Ekologická skládka pour l’implantation d’une décharge de déchets. Le 22 janvier 2008, l’administration lui délivre une autorisation environnementale pour la construction de l’installation «Pezinok – décharge de déchets» et pour son exploitation.
Plusieurs personnes ont alors formé un recours contre cette décision, devant l’administration (organe de protection de l’environnement de deuxième instance) au motif qu’elle procédait d’une demande à laquelle n’était pas jointe l’autorisation d’urbanisme. Le 18 août 2008, l’organe saisi a procédé à la publication de l’autorisation d’urbanisme mais a refusé d’annuler l’autorisation environnementale
Les requérants ont alors saisi la juridiction compétente d’une demande d’annulation de cette décision. Leur recours a été rejeté par un premier arrêt du 4 décembre 2008. Ils ont alors interjeté appel de cet arrêt devant la Cour suprême de la République slovaque. Par ordonnance du 6 avril 2009, cette juridiction a suspendu l’exécution de l’autorisation intégrée. Par arrêt du 28 mai 2009, la Cour suprême a annulé l’autorisation environnementale litigieuse.
L’exploitant a alors saisi la Cour constitutionnelle de la République Slovaque de recours dirigés contre cette ordonnance et contre cet arrêt.
Par arrêt du 27 mai 2010, la Cour constitutionnelle de la République Slovaque a annulé l’ordonnance ainsi que l’arrêt attaqués et renvoyé l’affaire devant la Cour suprême pour qu’elle statue à nouveau. Cette dernière a décidé de surseoir à statuer et de poser à la Cour de justice de l’Union européenne plusieurs questions préjudicielles.
Les questions préjudicielles
La Cour de justice de l’Union européenne était donc saisie des questions préjudicielles relatives :
1. au rapport entre le droit de l’Union européenne et le droit constitutionnel national, c’est-à-dire à l’obligation pour une juridiction suprême nationale de saisir à titre préjudiciel la CJUE alors qu’une Cour constitutionnelle a statué sur la méconnaissance
2. à la possibilité de ne pas présenter au public tous les « documents pertinents » et notamment une autorisation d’urbanisme, dès le début de la procédure d’autorisation environnementale et ce, dès lors que cette publication aura lieu mais plus tard
3. à la caducité de l’évaluation environnementale des projets
4. à la possibilité pour le public de demander l’adoption d’une mesure administrative ou judiciaire de nature provisoire qui permet temporairement, c’est-à-dire jusqu’à la décision au fond, d’arrêter la réalisation de l’exploitation demandé ;
5. à la possibilité pour le Juge de porter atteinte au droit de propriété de l’exploitant sur son exploitation, par exemple en annulant, dans une procédure judiciaire, l’autorisation intégrée valablement accordée au demandeur pour une nouvelle exploitation
Convention d’Aarhus et droit de l’Union européenne
Le premier élément remarquable de cet arrêt de la CJUE tient à ce qu’il démontre que la Convention d’Aarhus produit désormais des effets de droit importants et concrets sur le droit de l’Union européenne lui-même.
En effet, il convient de souligner que la Cour était saisie d’une demande de décision préjudicielle qui portait sur l’interprétation de plusieurs dispositions du droit de l’Union européenne, dont ladite Convention d’Aarhus du 25 juin 1998 . La question préjudicielle portait notamment sur
« l’interprétation de la convention sur l’accès à l’information, la participation du public au processus décisionnel et l’accès à la justice en matière d’environnement, signée à Aarhus le 25 juin 1998 et approuvée au nom de la Communauté européenne par la décision 2005/370/CE du Conseil, du 17 février 2005 (JO L 124, p. 1, ci-après la «convention d’Aarhus»). »
Il convient donc de souligner, une fois de plus, que la Convention d’Aarhus n’est pas une « simple » convention internationale, mais fait partie intégrante du droit de l’Union européenne. Il est donc possible de demander à la CJUE de procéder à son interprétation.
Droit constitutionnel et droit de l’Union européenne
La première question préjudicielle posée à la CJUE était relative, précisément à la possibilité pour une juridiction nationale de saisir la Cour d’une question préjudicielle et ce, alors que la constitutionnalité de la décision litigieuse a déjà été contrôlé par une juridiction constitutionnelle. La réponse de la CJUE était connue d’avance dès lors que celle-ci ne cesse de répéter qu’une règle constitutionnelle ne peut faire échec à l’application d’une règle du droit de l’Union européenne.
L’arrêt rendu ce 15 janvier 2013 par la CJUE précise :
« il y a lieu de répondre à la première question que l’article 267 TFUE doit être interprété en ce sens qu’une juridiction nationale, telle que la juridiction de renvoi, a l’obligation de saisir d’office la Cour d’une demande de décision préjudicielle alors même qu’elle statue sur renvoi après la cassation de sa première décision par la juridiction constitutionnelle de l’État membre concerné et qu’une règle nationale lui impose de trancher le litige en suivant la position juridique exprimée par cette dernière juridiction. »
Ainsi, une juridiction nationale a, non pas la possibilité mais l’obligation de saisir la CJUE d’une question préjudicielle relative à l’interprétation du droit de l’Union européenne et ce, même si la légalité de la décision litigieuse a déjà été examinée au regard d’une règle constitutionnelle nationale.
Directive IPPC et droit d’accès du public à une décision d’urbanisme
L’arrêt rendu ce 15 janvier 2013 par la CJUE précise :
« Dès lors, il convient de répondre à la deuxième question que la directive 96/61 doit être interprétée en ce sens qu’elle:
– impose que le public concerné ait accès à une décision d’urbanisme, telle que celle en cause au principal, dès le début de la procédure d’autorisation de l’installation concernée;
– ne permet pas aux autorités nationales compétentes de refuser au public concerné l’accès à une telle décision en se fondant sur la protection de la confidentialité des informations commerciales ou industrielles prévue par le droit national ou de l’Union afin de protéger un intérêt économique légitime, et
– ne s’oppose pas à ce qu’un refus injustifié de mise à disposition du public concerné d’une décision d’urbanisme, telle que celle en cause au principal, au cours de la procédure administrative de première instance puisse être régularisé au cours de la procédure administrative de deuxième instance à condition que toutes les options et solutions soient encore possibles et que la régularisation à ce stade de la procédure permette encore au public concerné d’exercer une réelle influence sur l’issue du processus décisionnel, ce qu’il appartient à la juridiction nationale de vérifier. »
La Cour rappelle ainsi que le droit d’accès du public à l’information environnementale suppose que celui-ci ait accès à une décision d’urbanisme à un moment où « toutes les options et solutions » sont « encore possibles » et que le public puisse « exercer une réelle influence sur l’issue du processus décisionnel ».
Au passage on notera que cet arrêt, à la suite de bien d’autres, contribuer à rapprocher pour ne pas dire à fusionner le droit de l’environnement et le droit de l’urbanisme. Un jour viendra où il conviendra de s’interroger sur la pertinence du principe d’indépendance de ces deux législations.
Cette réponse est intéressante en ce qu'elle démontre que la garantie de l'information du public quant à une décision ayant une incidence sur l'environnement l'emporte sur la garantie du secret des affaires. Toutefois, le droit d'accés concerne ici une décision administrative, non le dossier de demande de cette décision.
On notera également qu’en droit français le public n’est pas toujours consulté, loin s’en faut, à un moment où toutes les options et solutions sont encore ouvertes et possibles. En réalité, le public est généralement consulté sur la configuration d’un projet et non sur son opportunité même.
La caducité de l’évaluation environnementale
La question préjudicielle était sur ce point très intéressante. Toutefois, la CJUE estime qu’il n’est pas possible d’y répondre dès lors qu’en l’espèce, la décision litigieuse procède d’une demande qui n’était pas soumise au respect des obligations découlant de la directive 85/337 :
« Il résulte des considérations qui précèdent que l’introduction formelle de la demande d’autorisation du projet de décharge en cause au principal est antérieure à la date d’expiration du délai de transposition de la directive 85/337. En conséquence, les obligations découlant de cette directive ne sont pas applicables à ce projet et il n’y a donc pas lieu de répondre à la troisième question. »
Il est intéressant cependant de souligner que la CJUE de manière très pragmatique tient compte des contraintes susceptibles de peser sur l’exploitant et écarte la tentation d’un juridisme envahissant :
« En effet, cette directive vise dans une large mesure des projets d’envergure certaine, dont la réalisation nécessite très souvent une longue période de temps. Ainsi, il ne serait pas opportun que des procédures, déjà complexes au niveau national, soient alourdies et retardées du fait des exigences spécifiques imposées par ladite directive, et que des situations déjà formées en soient affectées (arrêt Gedeputeerde Staten van Noord-Holland, précité, point 24). »
Sur la suspension d’une autorisation contraire à la directive 96/61
La quatrième question préjudicielle ne comportait pas de difficulté majeure : à l’évidence, un requérant doit avoir le droit de solliciter la suspension de l’exécution d’une décision susceptible d’être illégale, dans l’attente d’une décision de justice définitive sur sa légalité :
« Or, l’exercice du recours prévu à l’article 15 bis de la directive 96/61 ne permettrait pas de prévenir efficacement lesdites pollutions s’il était impossible d’éviter qu’une installation susceptible d’avoir bénéficié d’une autorisation accordée en violation de cette directive continue à fonctionner dans l’attente d’une décision définitive sur la légalité de ladite autorisation. Il s’ensuit que la garantie de l’effectivité du droit d’exercer un recours prévu audit article 15 bis exige que les membres du public concerné aient le droit de demander à la juridiction ou à l’organe indépendant et impartial compétent d’adopter des mesures provisoires de nature à prévenir ces pollutions, y compris, le cas échant, par la suspension temporaire de l’autorisation contestée.
110. Au regard de ce qui précède, il y a lieu de répondre à la quatrième question que l’article 15 bis de la directive 96/61 doit être interprété en ce sens que les membres du public concerné doivent pouvoir, dans le cadre du recours prévu à cette disposition, demander à la juridiction ou à l’organe indépendant et impartial établi par la loi compétent d’ordonner des mesures provisoires de nature à suspendre temporairement l’application d’une autorisation au sens de l’article 4 de cette directive dans l’attente de la décision définitive à intervenir ».
S’agissant du droit français des ICPE, si un requérant est en droit de solliciter du Juge des référés la suspension de l’exécution d’une décision d’autorisation d’exploiter, il convient de souligner que le dispositif de l’autorisation provisoire peut aussi permettre la continuité d’exploitation d’installations pourtant autorisées dans des conditions contraires au droit de l’Union européenne.
Protection de l’environnement et droit de propriété
La réponse à la cinquième question préjudicielle était également attendue dés lors que la CJUE s’est d’ores et déjà prononcée à plusieurs reprises sur l’articulation entre droit de propriété et objectif de protection de l’environnement, recherchant constamment un équilibre entre les deux:
Il est utile ici de citer largement l’arrêt rendu ce 15 janvier 2013 par la Cour :
« Toutefois, le droit de propriété n’apparaît pas comme une prérogative absolue, mais doit être pris en considération par rapport à sa fonction dans la société. Par conséquent, des restrictions peuvent être apportées à l’usage de ce droit, à condition que ces restrictions répondent effectivement à des objectifs d’intérêt général et qu’elles ne constituent pas, au regard du but poursuivi, une intervention démesurée et intolérable qui porterait atteinte à la substance même du droit ainsi garanti (arrêts du 3 septembre 2008, Kadi et Al Barakaat International Foundation/Conseil et Commission, C-402/05 P et C-415/05 P, Rec. p. I-6351, point 355, ainsi que du 9 mars 2010, ERG e.a., C-379/08 et C 380/08, Rec. p. I 2007, point 80).
114 En ce qui concerne les objectifs d’intérêt général visés précédemment, il résulte d’une jurisprudence constante que la protection de l’environnement figure parmi ces objectifs et est donc susceptible de justifier une restriction à l’usage du droit de propriété (voir arrêts du 7 février 1985, ADBHU, 240/83, Rec. p. 531, point 13; du 20 septembre 1988, Commission/Danemark, 302/86, Rec. p. 4607, point 8; du 2 avril 1998, Outokumpu, C-213/96, Rec. p. I-1777, point 32, ainsi que du 9 mars 2010, ERG e.a., C-379/08 et C-380/08, précité, point 81).
115 Pour ce qui tient à la proportionnalité de l’atteinte au droit de propriété en cause, lorsqu’une telle atteinte peut être établie, il suffit de constater que la directive 96/61 opère un équilibre entre les exigences de ce droit et celles liées à la protection de l’environnement.
116 Par conséquent, il convient de répondre à la cinquième question qu’une décision d’un juge national, prise dans le cadre d’une procédure nationale mettant en œuvre les obligations résultant de l’article 15 bis de la directive 96/61 et de l’article 9, paragraphes 2 et 4, de la convention d’Aarhus, qui annule une autorisation accordée en violation des dispositions de ladite directive n’est pas susceptible, en tant que telle, de constituer une atteinte injustifiée au droit de propriété de l’exploitant consacré par l’article 17 de la charte des droits fondamentaux de l’Union européenne ».
Une fois de plus on saluera la nuance du raisonnement, la recherche de l'équilibre entre des impératifs - économiques et écologiques - parfois présentés comme contraires et le soin pris à exposer longuement les motifs de la solution retenue par la Cour de justice de l'Union européenne. Laquelle demeure un acteur fondamental du progrès du droit de l'environnement.
Arnaud Gossement
Avocat associé Docteur en droit
Selarl Gossement avocats
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