Statut et sortie du statut de déchet : la Cour de justice de l’Union européenne rappelle à son tour la nécessaire distinction entre « utilisation » et « réutilisation » (affaire C-358/11)

Par arrêt du 7 mars 2013, la Cour de justice de l’Union européenne confirme une jurisprudence classique - la réutilisation d’un déchet ne suffit pas à elle seule à lui faire perdre son caractère de déchet - et souligne la distinction à opérer entre « utilisation » et « réutilisation ». La Cour de cassation et le Conseil d’Etat ont récemment adopté une solution conforme (cf. billets précédents)

Cet arrêt de la Cour de justice de l’Union européenne – qui n’a pas fait l’objet d’un communiqué de presse de la part des services de la Cour – ne comporte pas de solution nouvelle mais confirme une jurisprudence bien établie. Jurisprudence qui a, au demeurant, été très récemment confirmée par la Cour de cassation et le Conseil d’Etat. Ces trois juridictions partagent désormais la même analyse : la seule réutilisation d’un déchet ne suffit pas, à elle seule, à lui faire perdre son statut de déchet.
En réalité, cet arrêt n’apporte rien de nouveau s’agissant de la définition même de la notion de déchet et des conditions de sortie du statut de déchet. Ce qui n’a rien d’étonnant, aucun texte ou autre élément nouveau n’offrant l’occasion à la Cour de justice de modifier sa jurisprudence. Par ailleurs, aucun texte n’interdit par principe à un déchet ou à un déchet dangereux de cesser de l’être. Si la Cour rappelle cette évidence, il importe de ne pas déduire de sa décision du 7 mars un quelconque assouplissement des conditions de sortie du statut de déchet mais le juste rappel d’un principe et de son exception.
L’arrêt rendu ce 7 mars 2013 par la CJUE rappelle un principe classique :

« 57   À cet égard, il convient de rappeler que, même lorsqu’un déchet a fait l’objet d’une opération de valorisation complète qui a pour conséquence que la substance en question a acquis les mêmes propriétés et caractéristiques qu’une matière première, il demeure néanmoins que cette substance peut être considérée comme un déchet si, conformément à la définition figurant à l’article 3, point 1, de la directive 2008/98, son détenteur s’en défait ou a l’intention ou l’obligation de s’en défaire (voir, en ce sens, arrêts du 15 juin 2000, ARCO Chemie Nederland e.a., C 418/97 et C-419/97, Rec. p. I-4475, point 94, ainsi que du 18 avril 2002, Palin Granit et Vehmassalon kansanterveystyön kuntayhtymän hallitus, C-9/00, Rec. p. I-3533, point 46). Il appartient à la juridiction de renvoi de procéder aux appréciations nécessaires à ce titre. »

Le fait qu’un déchet puisse faire l’objet d’une « opération de valorisation complète » (ou de recyclage) n’est pas une condition suffisante pour lui faire perdre son statut de déchet. La Cour ne remet pas en cause cette analyse.
L’intérêt principal – et non la nouveauté – de cet arrêt tient, non pas à une quelconque évolution du régime juridique du déchet, mais à l’interprétation croisée des législations Reach et Déchets par la Cour de justice de l’Union européenne. On oublie en effet trop fréquemment que les problématiques déchets sont susceptibles d’entrer dans le champ d’application de la législation REACH sur les produits chimiques. La présente affaire en offre une illustration intéressante.
Le sujet étant complexe, il convient de se garder de toute interprétation hâtive en reprenant soigneusement les termes de l’arrêt. Il importe ainsi d’écarter le risque d’interpréter cet arrêt en fonction de sa propre thèse pour tenter de démontrer que celle-ci serait validée.
I. Les faits
Le litige dont a eu à connaître la Cour de justice de l’Union européenne opposait un maître d’ouvrage de Laponie (Le liikenne ja infrastruktuuri –vastuualue) à une association de défense de l’environnement (Lapin luonnonsuojelupiiri).
Au cas présent, le maître d’ouvrage avait décidé, en 2008, « de remettre en état le sentier de 35 km qui relie le village de Raittijärvi (Laponie) à la route carrossable la plus proche et qui traverse en partie une zone Natura 2000. Ces travaux devaient consister, notamment, à mettre en place des passerelles en bois pour faciliter le passage, en dehors de la saison hivernale, dans les zones humides, des véhicules de type «quad». Ces passerelles sont supportées par des structures constituées par d’anciens poteaux de télécommunications, lesquels, pour leur utilisation antérieure, ont été traités avec une solution CCA ».
L’association de défense de l’environnement contestait le droit pour le maître d’ouvrage d’utiliser des poteaux enduits de CCA (cuivre-chrome arsenic) pour la réalisation de cette infrastructure routière. Cette association a alors demandé à l’autorité en charge de la protection de l’environnement d’interdire l’utilisation de ces poteaux au motif qu’il s’agit de déchet dangereux.
A la suite du rejet de sa demande, le 24 février 2009, l’association a saisi un tribunal administratif, lequel, a, par jugement du 9 octobre 2009, annulé la décision de rejet opposée à ladite association. La Cour suprême (Korkein hallinto-oikeus) a alors été saisie. Celle-ci a décidé de surseoir à statuer ett de poser plusieurs questions préjudicielles à la Cour de justice de l’Union européenne.
II. La demande préjudicielle
Les questions préjudicielles posée par la Cour suprême de Laponie sont ainsi résumées par la Cour de justice de l’Union europénne : « il convient de savoir si de tels poteaux, réutilisés désormais comme du bois de soutènement, sont des déchets, en particulier des déchets dangereux, ou s’ils ont perdu ce caractère du fait de cette réutilisation, et ce alors même que le règlement REACH autorise l’usage de tels bois traités. »
Très précisément, voici le libellé des questions préjudicielles posées à la Cour de justice de l’Union européenne.

«1) Est-il possible de déduire directement du fait qu’un déchet est classé comme déchet dangereux que l’utilisation d’une [telle] substance ou d’un [tel] objet aura des effets globaux nocifs pour l’environnement ou la santé humaine au sens de l’article 6, paragraphe 1, sous d), de la directive 2008/98/CE [...]? Un déchet dangereux peut-il aussi cesser d’être un déchet si les conditions posées par l’article 6, paragraphe 1, de la directive 2008/98/CE sont remplies?
2) Aux fins de l’interprétation de la notion de déchet et, en particulier, de l’obligation de se défaire d’un article ou d’une substance, le fait que la réutilisation de cet article ou de cette substance soumis à une évaluation soit autorisée à certaines conditions dans l’annexe XVII qui est mentionnée à l’article 67 du règlement REACH a-t-il une importance et, le cas échéant, laquelle?
3) L’article 67 du règlement REACH a-t-il harmonisé les exigences relatives à la préparation, à la mise sur le marché ou à l’utilisation au sens de l’article 128, paragraphe 2, du même règlement, de sorte que l’usage des préparations ou des objets visés à l’annexe XVII ne peut être empêché sur la base des dispositions nationales de protection de l’environnement, à moins que les limites [prévues par ces dispositions] ne figurent dans l’inventaire établi par la Commission, dont il est question à l’article 67, paragraphe 3, du règlement REACH?
4) L’inventaire, à [l’annexe XVII, point 19, paragraphe 4, sous b),] du règlement REACH, des usages du bois traité au moyen d’une solution CCA doit-il être interprété en ce sens que toutes les utilisations possibles y sont énoncées?
5) L’utilisation en cause du bois, en tant que bois de soutènement, peut-elle être assimilée aux utilisations visées dans l’inventaire mentionné à la quatrième question, de sorte que cette utilisation peut être autorisée sur la base de [l’annexe XVII, point 19, paragraphe 4, sous b), du] règlement REACH, les autres conditions requises étant remplies?
6) Quels sont les éléments qu’il convient de prendre en considération lorsqu’on examine le risque de contacts répétés avec la peau qui est évoqué à [l’annexe XVII, point 19, paragraphe 4, sous d),] du règlement REACH?
7) L’emploi du mot « risque », tel que cité dans la disposition indiquée dans la sixième question, signifie-t-il qu’un contact répété avec la peau est théoriquement possible ou qu’un tel contact est probable, au moins dans une certaine mesure?»

III. L’articulation du statut de déchet et de la sortie de statut de déchet
La Cour de justice de l’Union européenne prend soin, de manière assez remarquable, de livrer son « interprétation » du sens des conclusions de l’avocat général. Sans doute pour mettre un terme à certaines interprétations générées par une lecture rapide de ces conclusions aurait pu faire naître :

« 55   Toutefois, ainsi que l’a relevé Mme l’avocat général au point 67 de ses conclusions, l’article 6, paragraphe 1, premier alinéa, de la directive 2008/98 se borne à énoncer les conditions auxquelles doivent répondre les critères spécifiques qui permettent de déterminer quels déchets cessent d’être des déchets, au sens de l’article 3, point 1, de cette directive, lorsqu’ils ont subi une opération de valorisation ou de recyclage. Dès lors, de telles conditions ne sauraient, par elles-mêmes, permettre d’établir directement que certains déchets ne doivent plus être considérés comme tels. Par ailleurs, il est constant que de tels critères spécifiques n’ont pas été édictés par le droit de l’Union pour ce qui concerne le bois traité dans des conditions telles que celles de l’affaire au principal. »

Les choses sont désormais claires : la simple énonciation par la directive 2008/98 des conditions de sortie de statut d’un déchet ne permettent pas à elles seules « d’établir que certains déchets ne doivent plus être considérés comme tels ». En d’autres termes : un déchet reste un déchet sauf à faire l’objet, à des conditions très encadrées, d’une procédure de sortie de statut de déchet. Les conclusions de l’avocat général ne permettaient donc pas de spéculer sur une éventuelle modification de la définition de la notion de déchet. La sortie de statut de déchet demeure l’exception à un principe.
En complément, la Cour prend soin de rappeler quelle est l’articulation entre droit de l’Union européenne et droit interne, s’agissant de la sortie de statut de déchet.

« 56 Cependant, il est vrai que, lorsque aucun critère n’a été défini au niveau de l’Union, les États membres peuvent, en vertu de l’article 6, paragraphe 4, de la directive 2008/98, décider au cas par cas si certains déchets ont cessé d’être des déchets, en tenant compte de la jurisprudence applicable en la matière. C’est donc au regard de cette dernière qu’il convient, pour donner une réponse utile à la juridiction de renvoi, d’examiner si un déchet considéré comme dangereux peut cesser d’être un déchet, ce que n’exclut ni l’article 6 de la directive 2008/98 ni aucune autre disposition de celle-ci. »

Soulignons que si un Etat peut fixer, au cas par cas, les critères de sortie de statut de déchet, la Cour prend soin de souligner que cette procédure a pour fondement la directive 2008/98 et qu’il convient de tenir compte de « la jurisprudence applicable en la matière ».
IV. Le rappel de la définition classique de la notion de déchet
L’arrêt rendu ce 7 mars 2013 rappelle de manière classique que la réutilisation d’un déchet n’est pas une condition suffisante pour lui faire perdre son statut de déchet :

« 57   À cet égard, il convient de rappeler que, même lorsqu’un déchet a fait l’objet d’une opération de valorisation complète qui a pour conséquence que la substance en question a acquis les mêmes propriétés et caractéristiques qu’une matière première, il demeure néanmoins que cette substance peut être considérée comme un déchet si, conformément à la définition figurant à l’article 3, point 1, de la directive 2008/98, son détenteur s’en défait ou a l’intention ou l’obligation de s’en défaire (voir, en ce sens, arrêts du 15 juin 2000, ARCO Chemie Nederland e.a., C 418/97 et C-419/97, Rec. p. I-4475, point 94, ainsi que du 18 avril 2002, Palin Granit et Vehmassalon kansanterveystyön kuntayhtymän hallitus, C-9/00, Rec. p. I-3533, point 46). Il appartient à la juridiction de renvoi de procéder aux appréciations nécessaires à ce titre. »

La Cour prend grand soin de préciser plus encore les choses :

« 58   Le fait qu’une substance soit le résultat d’une opération de valorisation au sens de la directive 2008/98 constitue seulement l’un des éléments qui doit être pris en considération pour déterminer si cette substance est toujours un déchet, mais il ne permet pas, en tant que tel, de tirer une conclusion définitive à cet égard (arrêt ARCO Chemie Nederland e.a., précité, point 97). »

L’opération de valorisation d’un déchet ne constitue qu’un « élément qui doit être pris en considération ».
V. La nécessaire distinction entre déchet réutilisé et produit utilisable :
L’arrêt rendu ce 7 mars par la Cour de justice de l’Union européenne rappelle la distinction entre réutilisation et utilisation :

« 59   Par conséquent, afin de déterminer si une opération de valorisation permet de transformer l’objet en cause en un produit utilisable, il y a lieu de vérifier, au regard de l’ensemble des circonstances de l’affaire, si cet objet peut être utilisé conformément aux exigences de la directive 2008/98, telles qu’énoncées notamment aux articles 1er et 13 de celle-ci, sans mettre en danger la santé humaine et sans nuire à l’environnement. »

Les conditions pour qu’un « déchet dangereux » ne soit pas considéré comme un déchet réutilisé mais comme un produit réutilisable sont donc les suivantes :

« 60   Il convient, dès lors, de répondre à la première question que le droit de l’Union n’exclut pas par principe qu’un déchet considéré comme dangereux puisse cesser d’être un déchet au sens de la directive 2008/98 si une opération de valorisation permet de le rendre utilisable sans mettre en danger la santé humaine et sans nuire à l’environnement et si, par ailleurs, il n’est pas constaté que le détenteur de l’objet en cause s’en défait ou a l’intention ou l’obligation de s’en défaire au sens de l’article 3, point 1, de la même directive, ce qu’il appartient à la juridiction de renvoi de vérifier. »

Deux conditions principales et cumulatives sont, ici, à réunir

• D’une part, une opération de valorisation permet de rendre « utilisable » l’objet en cause, « au sens de la directive 2008/98 » ;
• D’autre part, le détenteur de l’objet en cause ne s’en défait pas, qu’il en ait l’intention ou l’obligation.

Attention au risque de confusion : la Cour fait bien état de ce que l’opération de valorisation doit permettre à un objet d’être « utilisable » pour que ce dernier puisse échapper à la qualification de déchet. Par ailleurs, l’arrêt ne précise nullement qu’un déchet abandonné pourrait perdre son statut de déchet sans avoir même besoin d’être soumis à la procédure de sortie de statut de déchet, telle que définie à l’article 6 de la directive 2008/98.

Le droit doit donc accomplir encore quelques progrès pour être circulaire. La solution ne viendra de l'aval et non de l'amont de la chaine et notammet d'une meilleure éco conception des produits pour anticiper leur devenir aprés consommation.