Quels sont les droits du propriétaire riverain en cas de progression du rivage de la mer ?

Le domaine public naturel est susceptible d'évoluer, de s'étendre. Dans certains cas, l'Etat peut donc être appelé à décider de reconnaître l'extension du domaine public naturel sur des propriétés privées. Dans quelles conditions les propriétaires riverains de la mer, concernés par cette nouvelle délimitation du domaine public naturel, ont-ils droit indemnisation ? Saisi d'une QPC tendant au contrôle de constitutionnalité du texte relatif à la délimitation du domaine public maritime naturel, le Conseil constitutionnel vient d'apporter plusieurs éléments de réponse.

La décision n° 2013-316 QPC du 24 mai 2013 du Conseil constitutionnel peut être téléchargée ici.

Au cas présent, le Conseil constitutionnel était saisi d'une question prioritaire de constutionnalité tendant à ce que soit déclarée contraire à la Constitution, les dispositions du 1° de l'article L.2111-4 du code général de la propriété des personnes publiques. Ces dispositions fixent le critère de délimitation du domaine public maritime naturel :

"1. Considérant que le 1° de l'article L. 2111-4 du code général de la propriété des personnes publiques prévoit que le domaine public maritime naturel de l'État comprend : « 1° Le sol et le sous-sol de la mer entre la limite extérieure de la mer territoriale et, côté terre, le rivage de la mer.
« Le rivage de la mer est constitué par tout ce qu'elle couvre et découvre jusqu'où les plus hautes mers peuvent s'étendre en l'absence de perturbations météorologiques exceptionnelles »

Pour les requérants, le législateur ne peut, sans violer différents textes constitutionnels, prévoir l'incorporation au domaine public maritime naturel de propriétés privées, sans "juste et préalable indemnité".

Pas de violation des articles 2 et 17 de la Déclaration de 1789

En premier lieu, le Conseil constitutionnel juge que les dispositions litigieuses ne sont pas contraires au droit constitutionnel de propriété, protégé par la Déclaration de 1789 :

"6. Considérant, en premier lieu, que les dispositions contestées ont notamment pour objet de fixer, sur le rivage de la mer, la limite entre le domaine public maritime naturel et les propriétés privées ; qu'en prévoyant que cette limite est fixée en fonction de tout ce que la mer « couvre et découvre jusqu'où les plus hautes mers peuvent s'étendre en l'absence de perturbations météorologiques exceptionnelles », le législateur a confirmé un critère physique objectif indépendant de la volonté de la puissance publique ; que, dans l'exercice de la compétence que lui confie l'article 34 de la Constitution pour déterminer les principes fondamentaux « du régime de la propriété », il a considéré que les espaces couverts, même épisodiquement, par les flots ne peuvent faire l'objet d'une propriété privée ; que, par suite, les dispositions contestées n'entraînent ni une privation de propriété au sens de l'article 17 de la Déclaration de 1789 ni une atteinte contraire à l'article 2 de la Déclaration de 1789"

Pas de violation du principe de participation du public

Le Conseil constitutionnel juge que les dispositions législatives litigieuses, lesquelles ont trait au critère de délimitation du domaine public maritime naturel, ne sont pas contraires à l'article 7 de la Charte de l'environnement:

"9. Considérant, en troisième lieu, que les délimitations du domaine public maritime naturel qui résultent des dispositions contestées ne constituent pas des décisions ayant une incidence sur l'environnement au sens de l'article 7 de la Charte de l'environnement ; que, par suite, le grief tiré de la méconnaissance de l'article 7 de la Charte de l'environnement est inopérant"

De nouveau, on observera qu'il serait utile de préciser les critères de ce qu'est exactement une "décision ayant une incidence sur l'environnement"

Délimitation du domaine public maritime naturel et garantie des droits du propriétaire riverain

Le Conseil constitutionnel était également saisi de la question de violation par l'article précité du CGPPP de l'article 16 de la Déclaration de 1789.

Le Conseil rappelle tout d'abord le sens et l'interprétation de la portée de cet article :

"4. Considérant qu'aux termes de l'article 16 de la Déclaration de 1789 : « Toute société dans laquelle la garantie des droits n'est pas assurée, ni la séparation des pouvoirs déterminée, n'a point de Constitution » ; que sont garantis par cette disposition le droit des personnes intéressées à exercer un recours juridictionnel effectif, le droit à un procès équitable ainsi que le principe du contradictoire ;"

Comment sont garantis les droits du riverain face à une extension du domaine public, lequel viendrait recouvrir en tout ou partie sa propriété ? Le Conseil constitutionnel examine ici, concrètement, comment le droit confère au propriétaire, les moyens de défendre et faire valoir ses droits : 

"7. Considérant, en deuxième lieu, qu'un propriétaire riverain peut contester devant la juridiction compétente les actes de délimitation du domaine public maritime naturel ainsi que les actes pris sur le fondement de l'appartenance de terrains au domaine public maritime naturel ; qu'une action en revendication de propriété est ouverte dans un délai de dix ans suivant un acte de délimitation ; que le propriétaire riverain dont tout ou partie de la propriété a été incorporé au domaine public maritime naturel peut prétendre à une indemnisation lorsqu'il justifie que l'absence d'entretien ou la destruction d'ouvrages de protection construits par la puissance publique ou la construction de tels ouvrages est à l'origine de cette incorporation ; qu'enfin, pour prévenir un risque d'incorporation d'une propriété privée au domaine public maritime naturel, un propriétaire riverain peut être autorisé à construire une digue à la mer, conformément à l'article 33 de la loi du 16 septembre 1807 susvisée ;"

Le propriétaire riverain dispose donc :

• du droit d'introduire une action en revendication de propriété, ouverte pendant dix ans suivant un acte de délimitation ;
• du droit de demander une indemnisation "lorsqu'il justifie que l'absence d'entretien ou la destruction d'ouvrages de protection construits par la puissance publique ou la construction de tels ouvrages est à l'origine de cette incorporation"
• du droit de demander à être autorisé à construire une digue à la mer pour prévenir l'incorporation de son bien au domaine public maritime naturel

Enfin, le Conseil constitutionnel précise que le propriétaire riverain de la mer ne peut être tenu d'assurer à ses frais la démolition d'une digue à la mer en raison de la progression du rivage de la mer:

"8. Considérant, toutefois, que, lorsqu'une digue à la mer construite par un propriétaire est incorporée au domaine public maritime naturel en raison de la progression du rivage de la mer, il peut être imposé à l'intéressé de procéder à sa destruction ; que ce dernier pourrait ainsi voir sa propriété privée de la protection assurée par l'ouvrage qu'il avait légalement érigé ; que, dans ces conditions, la garantie des droits du propriétaire riverain de la mer ayant élevé une digue à la mer ne serait pas assurée s'il était forcé de la détruire à ses frais en raison de l'évolution des limites du domaine public maritime naturel ; que, sous cette réserve, le 1° de l'article L. 2111-4 du code général de la propriété des personnes publiques est conforme à l'article 16 de la Déclaration de 1789"

La disposition litigieuse du CGPPP est donc conforme "sous réserve de cette interprétation" à l'article 16 de la Déclaration de 1789. Cette décision QPC offre une nouvelle démonstration que le contrôle de constutionnalité de la loi permet une analyse trés concrète de notre dispositif juridique, des droits et de la garantie des droits des citoyens.

Arnaud Gossement

Avocat - Selarl Gossement avocats