Déchets - économie circulaire : les installations de recyclage restent soumises à l'obligation de constitution de garanties financières (Conseil d'Etat)

Saisi par la Fédération des entreprises du recyclage, le Conseil d'Etat vient de rejeter le recours tendant à l'annulation du décret n° 2012-633 du 3 mai 2012 relatif à l'obligation de constituer des garanties financières en vue de la mise en sécurité de certaines installations classées pour la protection de l'environnement.

L'arrêt n°360702 rendu ce 12 juin 2013 par le Conseil d'Etat peut être consulté ici.

La fédération des entreprises du recyclage s'inquiétait des conséquences de ce décret pour les installations destinées au recyclage des déchets. Il est logique de considérer que ces installations ne doivent pas être l'objet de contraintes trop fortes si l'Etat entend réellement encourager le développement de cette activité, importante pour une économie circulaire.

La fédération demandait au Conseil d'Etat d'annuler le décret étendant la liste des installations classées soumises à l'obligation de constituer des garanties financières lors de leur mise en service. La Haute juridiction administrative a rejeté le recours.

En premier lieu, le Conseil d'Etat juge que ce décret ne témoigne pas d'une violation du principe de sécurité juridique, ni - plus remarquable encore - des "objectifs constitutionnels de clarté et d'intelligibilité de la norme"

"10. Considérant, en premier lieu, que si le premier alinéa de l'article L. 516-1 du code de l'environnement, déjà cité, prévoit que les installations soumises à l'obligation de constitution de garanties financières sont définies par décret en Conseil d'Etat, le 5° de l'article R. 516-1 créé par le décret attaqué ne méconnaît pas ses dispositions en mentionnant les " installations soumises à autorisation au titre de l'article L. 512-2 et les installations de transit, regroupement, tri ou traitement de déchets soumises à autorisation simplifiée au titre de l'article L. 512-7, susceptibles, en raison de la nature et de la quantité des produits et déchets détenus, d'être à l'origine de pollutions importantes des sols ou des eaux " et en renvoyant à un arrêté le soin de fixer la liste de ces installations ainsi que, " le cas échéant, les seuils au-delà desquels ces installations sont soumises à cette obligation du fait de l'importance des risques de pollution ou d'accident qu'elles présentent " ; qu'il ne méconnaît par ailleurs ni le principe de sécurité juridique ni les objectifs constitutionnels de clarté et d'intelligibilité de la norme"

Cette référence à ces objectifs constitutionnels est à souligner car elle démontre un souci croissant de la part des Juges de contribuer à une meilleure qualité du droit.

En second lieu, le Conseil d'Etat rejette le moyen - pour défaut de précision - tiré de ce que les installations soumises à garanties financières le seraient à tort en raison de l'absence de "risques importants de pollution ou d'accident".

"11. Considérant, en deuxième lieu, que si la fédération requérante soutient que les installations visées par le décret attaqué ne présenteraient pas de risques importants de pollution ou d'accident, le moyen est dépourvu des précisions permettant d'en apprécier le bien fondé "

En troisième lieu, le Conseil d'Etat rejette le moyen tiré de la violation du principe d'égalité. e fait que les installations exploitées directement par l'Etat soient exemplées de l'obligation de constitution de garanties financières ne viole pas le principe d'égalité dés lors que les installations publiques et privées ne sont pas placées "dans une situation comparable".

"12. Considérant, en troisième lieu, que le principe d'égalité ne fait pas obstacle à ce que des personnes placées dans des situations différentes soient traitées différemment ; que si les dispositions insérées à l'article R. 516-1 du code de l'environnement par le décret attaqué prévoient que les installations classées exploitées directement par l'Etat sont exemptées de l'obligation de constitution de garanties financières, l'Etat n'est pas, au regard de l'objectif poursuivi par une telle obligation, qui est que l'Etat puisse, en cas de défaillance de l'exploitant, financer la surveillance et la mise en sécurité d'un site devenu orphelin, dans une situation comparable à celle des autres exploitants d'installations classées ; qu'ainsi, la fédération requérante n'est pas fondée à soutenir que le décret attaqué méconnaîtrait le principe d'égalité"

Cette réponse du Conseil d'Etat est susceptible d'être discutée. L'Etat, dans un état de droit, peut être appelé à se soumettre lui-même à des obligations de faire. Reste également à préciser le sens de l'expression "installations classées exploitées par directement par l'Etat". Au regard de l'objectif de la mesure - assurer le financement de la prévention et de la réparation des pollutions, placer dans une même situation les installations publiques et privées n'apparaît pas incohérent.

En quatrième lieu, le décret attaqué n'est pas contraire au principe de la liberté du commerce et de l'industrie, faute de précisions :

"13. Considérant, en quatrième lieu, que les moyens tirés de l'atteinte à la liberté du commerce et de l'industrie et de la méconnaissance des objectifs posés par la loi du 3 août 2009 de programmation relative à la mise en oeuvre du Grenelle de l'environnement et par la directive du Parlement européen et du Conseil du 19 novembre 2008 relative aux déchets et abrogeant certaines directives ne sont pas assortis des précisions permettant d'en apprécier le bien-fondé"

En cinquième lieu, et c'est sans doute le point le plus important de l'arrêt, le Conseil d'Etat entérine le motif pour lequel les ICPE de recyclage sont soumises à l'obligation de constitution des garanties financières :

"14. Considérant, en cinquième lieu, que les activités de recyclage peuvent être à l'origine de pollutions importantes des sols ou des eaux justifiant, pour les installations concernées, clairement identifiées par le décret litigieux, de subordonner leur exploitation à la constitution de garanties financières ; que la fédération requérante n'est donc pas fondée à soutenir que le décret attaqué, qui ne comporte aucune contradiction sur ce point, serait entaché d'une erreur manifeste d'appréciation."

Pour le Conseil d'Etat, l'Etat n'a donc pas commis d'erreur manifeste d'appréciation en soumettant des installations de recyclage des déchets à l'obligation de constitution de garanties financières.

Reste que le recours de la fédération des entreprises du recyclage pose une excellente question qui, j'en suis certain, sera débattu dans le cadre des Etats généraux de la modernisation du droit de l'environnemment : comment conciler l'objectif prioritaire de développement du recyclage des déchets avec celui de la prévention des risques liés au fonctionnement des installations concernées. 

Arnaud Gossement

Avocat associé - Selarl Gossement avocats