Contentieux de l'urbanisme : ce qui change

Le Gouvernement vient de publier au Journal officiel du 19 juillet 2013 l'ordonnance n° 2013-638 du 18 juillet 2013 relative au contentieux de l'urbanisme. De nouvelles dispositions - importantes - qui entreront en vigueur le 19 août 2013

Pour mémoire, mon cabinet organise un petit déjeuner sur la réforme de l'urbanisme, le 12 septembre 2013.

La note de présentation de cette ordonnance peut être consultée ici et le rapport au Président de la République peut être consulté ici.

Cette ordonnance était annoncée par la loi n° 2013-569 du 1er juillet 2013 habilitant le Gouvernement à adopter des mesures de nature législative pour accélérer les projets de construction. l'ordonnance devra être ratifiée par une nouvelle loi.

Ce texte comporte un inconvénient et présente un intérêt.

Un inconvénient tout d'abord. La procédure devant les juridictions administratives était jusqu'à peu d'une relative simplicité. Malheureusement, la multiplication des régimes spéciaux nuit à la cohérence et à la simplicité du contentieux administratif. Ce dernier n'est plus toujours régi par les dispositions du code de justice administratif mais, de plus en plus, par des textes insérés dans d'autres codes : urbanisme et, bientôt, code minier, par exemple.

Un intérêt toutefois. Ces nouvelles dispositions permettent, conformément aux conclusions du rapport Labetoulle de mieux prévenir les recours malveillants.

NB : La présente ordonnance entre en vigueur un mois après sa publication au Journal officiel (article 5)
Renforcement du contrôle de l'intérêt à agir du requérant   L'article 1er de l'ordonnance insère les article les articles L. 600-1-2 et L. 600-1-3 au sein du code de l'urbanisme et précise : 

"Il est inséré dans le livre VI du code de l'urbanisme, après l'article L. 600-1-1, les articles L. 600-1-2 et L. 600-1-3 ainsi rédigés :
« Art. L. 600-1-2. - Une personne autre que l'Etat, les collectivités territoriales ou leurs groupements ou une association n'est recevable à former un recours pour excès de pouvoir contre un permis de construire, de démolir ou d'aménager que si la construction, l'aménagement ou les travaux sont de nature à affecter directement les conditions d'occupation, d'utilisation ou de jouissance du bien qu'elle détient ou occupe régulièrement ou pour lequel elle bénéficie d'une promesse de vente, de bail, ou d'un contrat préliminaire mentionné à l'article L. 261-15 du code de la construction et de l'habitation.
« Art. L. 600-1-3. - Sauf pour le requérant à justifier de circonstances particulières, l'intérêt pour agir contre un permis de construire, de démolir ou d'aménager s'apprécie à la date d'affichage en mairie de la demande du pétitionnaire. »"

La preuve de l'intérêt à agir du requérant est au nombre des conditions de recevabilité du recours devant le Juge administratif. Désormais, l'auteur du recours devra expressement rapporter la preuve que la construction ou les travaux objets de l'autorisation d'urbanisme dont il demande l'annulation "affecte directement les conditions d'occupation, d'utilisation ou de jouissance du bien" qu'il détient ou occupe "régulièrement".

  C'est un changement assez important. Juqu'à présent, le Juge administratif appréciait de manière assez souple l'intérêt à agir de l'auteur du recours. Désormais, à la suite de l'entrée en vigueur de ces nouvelles dispositions, les parties au procès administratif vont sans doute beaucoup plus discuter de cet intérêt à agir et, notamment, débattre des conditions "régulières" d'occupation d'un bien "affecté directement par les travaux querellés. Il n'est pas impossible qu'à l'avenir les baux ou actes de vente soient bien davantage examinés au contradictoire des parties.   La régularisation de l'autorisation attaquée aprés instance   L'article 2 de l'ordonnance met en place un dispositif de régularisation d'une autorisation d'urbanisme objet d'un recours. Concrètement, le nouvel article L.600-5 du code de l'urbanisme appelle le Juge administratif  

• d'une part, à ne prononcer qu'une annulation partielle de l'autorisation attaquée, centrée sur les dispositions irrégulières :
• d'autre part, à fixer le délai au cours duquel la régularisation est possible par permis modificatif.

Les spécialistes du droit de l'urbanisme noteront que la fonction de régularisation du permis initial par le permis modificatif est désormais officialisée, aprés une longue controverse.

L'article 2 de l'ordonnance précise :

"Le livre VI du code de l'urbanisme est ainsi modifié :
1° L'article L. 600-5 est remplacé par les dispositions suivantes :
« Art. L. 600-5.-Le juge administratif qui, saisi de conclusions dirigées contre un permis de construire, de démolir ou d'aménager, estime, après avoir constaté que les autres moyens ne sont pas fondés, qu'un vice n'affectant qu'une partie du projet peut être régularisé par un permis modificatif, peut limiter à cette partie la portée de l'annulation qu'il prononce et, le cas échéant, fixer le délai dans lequel le titulaire du permis pourra en demander la régularisation. » 

La portée de cette disposition devra être précisée dans la pratique. En effet, l'articulation entre la procédure de régularisation de l'autorisation d'urbanisme sur injonction juridictionnelle et la procédure d'appel éventuel n'est pas ici explicitée.

La régularisation en cours d'instance de l'autorisation attaquée

L'article 2 de l'ordonnance

"2° Après l'article L. 600-5, il est inséré un article L. 600-5-1 ainsi rédigé :
« Art. L. 600-5-1.-Le juge administratif qui, saisi de conclusions dirigées contre un permis de construire, de démolir ou d'aménager, estime, après avoir constaté que les autres moyens ne sont pas fondés, qu'un vice entraînant l'illégalité de cet acte est susceptible d'être régularisé par un permis modificatif peut, après avoir invité les parties à présenter leurs observations, surseoir à statuer jusqu'à l'expiration du délai qu'il fixe pour cette régularisation. Si un tel permis modificatif est notifié dans ce délai au juge, celui-ci statue après avoir invité les parties à présenter leurs observations. »

Voici, en principe, une excellente mesure.  En cours d'instance, le Juge peut décider d'un sursis à statuer, le temps que la régularisation de l'autorisation soit opérée. Cette nouvelle procédure de régularisation en cours d'instance pose cependant beaucoup de questions dans la pratique. Que se passera-t-il par exemple si la régularisation par permis modificatif exige plus de temps ? Si le permis initial est finalement annulé pour un autre motif aprés reprise d'instance ? etc...

La demande de dommages et intérêts contre l'auteur d'un recours malveillant

L'article 2 de l'ordonnance du 18 juillet 2013 prévoit l'insertion d'un nouvel article L.600-7 au sein du code de l'urbanisme, ainsi rédigé :   "3° Après l'article L. 600-6, il est inséré un article L. 600-7 ainsi rédigé :

« Art. L. 600-7.-Lorsque le droit de former un recours pour excès de pouvoir contre un permis de construire, de démolir ou d'aménager est mis en œuvre dans des conditions qui excèdent la défense des intérêts légitimes du requérant et qui causent un préjudice excessif au bénéficiaire du permis, celui-ci peut demander, par un mémoire distinct, au juge administratif saisi du recours de condamner l'auteur de celui-ci à lui allouer des dommages et intérêts. La demande peut être présentée pour la première fois en appel.
« Lorsqu'une association régulièrement déclarée et ayant pour objet principal la protection de l'environnement au sens de l'article L. 141-1 du code de l'environnement est l'auteur du recours, elle est présumée agir dans les limites de la défense de ses intérêts légitimes."

A noter : à l'instar de la règle applicable à la présentation d'une question prioritaire de constitutionnalité, la partie au procès qui souhaite solliciter des dommages et intérêts - en plus des frais irrépétibles - à la charge du requérant malveillant, devra le faire par "mémoire distinct". Cette demande peut être présentée pour la première fois. On remarquera que ce même article L.600-7 du code de l'urbanisme précise qu'une association est présumée n'agir que pour la "défense  de ses intérêts légitimes". Il existe pourtant des fausses associations et il suffit d'être deux pour en créer une. Bref, cette modulation de la règle en rend plus délicate la compréhension du principe même.

Encadrement de la transaction relative au désistement du recours en annulation

Il arrive que des recours ne soient motivés que par un chantage. Concrètement, l'auteur du recours exige une somme d'argent contre le désistement de sa requête. L'opération est généralement formalisée par une convention entre les parties. Certaines sociétés en sont parfois réduites à intégrer en provision le montant de ce chantage dans le budget des travaux à réaliser.   Voici la principale mesure pour luttre contre les recours malveillants : exiger l'enregistrement des transactions relatives au désistement d'un recours dirigé contre un permis   En premier lieu, l'article 3 de l'ordonnance du 18 juillet 2013 impose l'enregistrement de la convention. A défaut, cette dernière est sans cause et les sommes éventuellement versées doivent être rendues.

"I. ― Dans le livre VI du code de l'urbanisme, après l'article L. 600-7 créé par la présente ordonnance, il est inséré un article L. 600-8 ainsi rédigé :

« Art. L. 600-8. - Toute transaction par laquelle une personne ayant demandé au juge administratif l'annulation d'un permis de construire, de démolir ou d'aménager s'engage à se désister de ce recours en contrepartie du versement d'une somme d'argent ou de l'octroi d'un avantage en nature doit être enregistrée conformément à l'article 635 du code général des impôts.
« La contrepartie prévue par une transaction non enregistrée est réputée sans cause et les sommes versées ou celles qui correspondent au coût des avantages consentis sont sujettes à répétition. L'action en répétition se prescrit par cinq ans à compter du dernier versement ou de l'obtention de l'avantage en nature.
« Les acquéreurs successifs de biens ayant fait l'objet du permis mentionné au premier alinéa peuvent également exercer l'action en répétition prévue à l'alinéa précédent à raison du préjudice qu'ils ont subi. »"

L'auteur du recours qui a donné lieu à cette convention n'aura donc plus intérêt à signer une convention de ce type en exigeant qu'elle demeure "secrète" puisque, dans ce cas, il court le risque que ladite convention ne soit pas exécutée.

Par ailleurs, l'article 3 de l'ordonnance du 18 juillet 2013 modifie le code général des impôts pour y inscrire ce régime de déclaration des transactions de desistement auprés de l'administration fiscale :

"II. ― Le code général des impôts est ainsi modifié :
1° Le 1 de l'article 635 est complété par un 9° ainsi rédigé :
« 9° La transaction prévoyant, en contrepartie du versement d'une somme d'argent ou de l'octroi d'un avantage en nature, le désistement du recours pour excès de pouvoir formé contre un permis de construire, de démolir ou d'aménager. » ;
2° L'article 680 est complété par un alinéa ainsi rédigé :
« Les transactions mentionnées au 9° du 1 de l'article 635, qui ne sont tarifées par aucun autre article du présent code, sont exonérées de l'imposition fixe prévue au premier alinéa. »"

A noter : cette ordonnance sera suivie d"autres textes, notamment un décret annoncé pour la rentrée, qui viendront imprimer de nouvelles réformes au contentieux de l'urbanisme.

Arnaud Gossement

Avocat - Selarl Gossement avocats