Loi d'adaptation ou de transition énergétique ?

Le Ministère de l'écologie a mis en ligne, il y a quelques semaines, le "plan commenté du projet de loi de programmation sur la transition énergétique". En l'état actuel de ce plan commenté : un projet de loi d'adaptation plus que de transition.

Le "plan commenté" du projet de loi peut être consulté ici. Le communiqué de presse du RAC-F et de plusieurs autres ONG peut être consulté ici.

Un projet de loi d'adaptation

Certes, il ne s'agit que du "plan commenté" et il convient d'attendre le texte intégral du projet de loi pour pouvoir le commenter avec précision. Reste que ce plan commenté permet d'avoir une idée de l'orientation du texte à venir, des présupposés dont il procède, des grands choix qui seront opérés par l'Etat.

De manière générale, tel que cela apparaît à la lecture de ce plan et sous réserve des modifications qui pourront être apportées, le projet de loi sur la transition énergétique souffre, à mon sens, de plusieurs limites. Qui en font davantage un texte d'adaptation du modèle électrique existant aux exigences européennes qu'une instrument d'une réelle transition énergétique.

La première limite de cette loi tient à sa nature : il s'agit d'une loi de programmation. La fonction de ce type de lois est de fixer des objectifs plutôt que des moyens. Certes, des lois de programmation, notamment en matière d'énergie, ont pu contenir des mesures précises et opposables. Toutefois, pour l'essentiel, à lire ce plan commenté, ce sont des orientations et des objectifs qui seront soumis aux parlementaires. Pourquoi pas.

Mais il serait plus utile d'aller au delà des objectifs qui sont déjà fort nombreux en leur donnant un caractère contraignant. Quel dispositif, quel mécanisme pourrait être mis en place pour s'assurer de la réalisation desdits objectifs ? Le plan commenté ne comporte pas de précision à ce sujet. Une énième présentation dans la loi d'objectifs non contraignants en matière de politique énergétique serait de peu d'intérêt, par rapport à l'outil actuel que représente l'arrêté PPI.

La deuxième limite de ce projet tient à ce qu'il ne définit pas ce qu'est exactement la "transition énergétique". Pour l'heure, cette expression reçoit des définitions diverses, variées et parfois tout à fait contradictoires. D'où l'importance d'aller plus loin. A cet endroit, le plan commenté semble vouloir procéder par affirmation de principes et d'objectifs  :réduction des émissions de gaz à effet de serre par un facteur 4, amélioration de l'efficacité énergétique de 50% d'ici à 2050, réduction de la consommation d'hydrocarbures à horizon 2030.

Ces principes et objectifs, pour la plupart, ont déjà été inscrits en droit, de l'Union européenne ou interne. Et ils ne peuvent compenser l'absence de définition d'un modèle énergétique, celui vers lequel nous amènerait cette "transition énergétique". A ce titre, il serait utile de penser une nouvelle organisation du marché de l'énergie et un scénario de développement de la sobriété énergétique, des énergies renouvelables. Plusieurs scenarii ont été présentés voire débattus lors du débat national sur la transition énergétique. L'Etat pourrait démontrer la fermeté de son engagement en présentant le scenario qu'il retient.

Enfin, plusieurs sujets sont manquants. Ainsi, la question cruciale de l'organisation du marché de l'énergie, qui date d'une loi de 2000, n'est pas reposée. De même, la question de la décentralisation énergétique n'est pas réellement traitée, ce compris au sein du titre II sur la gouvernance.

La troisième limite tient à son articulation avec le droit de l'Union européenne. D"une part, le plan commenté fait état de dispositions à transposer, notamment dans le domaine de l'efficacité énergétique, sans que l'on sache encore si cette transposition se fera au moyen de ce projet de loi sur la transition énergétique ou au moyen d'une autre loi (DDAUE). D'autre part, quelle sera la correspondance entre ce texte et le contenu du paquet européen énergie climat pour 2030, en cours d'élaboration ?

Centralisation et décentralisation

Le modèle énergétique français, tel qu'organisé au lendemain de la deuxième guerre mondiale, généralement considéré comme l'un des leviers des "trente glorieuses". Un modèle centralisé, principalement fondé sur le nucléaire et le pétrole, qui se caractérise par l'assimilation de la notion de service public à celle de monopole. Le terme "transition" exprime l'idée du passage d'un modèle à un autre. Sans doute d'un modèle centralisé à un modèle plus centralisé.

Paradoxalement, alors qu'il existe un bouillonnement d'idées, d'expériences, d'initiatives en matière d'énergie dans les territoires (éco quartiers, smart grids, territoires à énergie positive...), la politique énergétique demeure centralisée. Le projet de loi, tel que présenté, ne rompt aucunement avec cette logique.

Il suffit de lire le titre II sur la gouvernance pour s'en convaincre. Le plan commenté est particulièrement peu ambitieux sur ce point. On peut notamment lire :

"Les « budgets-carbone », la stratégie « bas carbone» ainsi que la PPE seront élaborés par le Gouvernement, avec avis du Comité d’orientation de la transition énergétique et climatique (COTEC), et feront l’objet (ainsi que leurs évaluations in itinere et ex post) d’un rapport de présentation du gouvernement au Parlement."

Ces instruments clés de la transition  énergétique ne seront donc pas "co-construits" mais élaborés par le Gouvernement, c'est à dire par l'administration centrale.

Energies renouvelables

Le plan commenté demeure encore trop imprécis pour qu'il soit possible d'avoir une idée du sort réservé aux énergies renouvelables. Qu'ill s'agisse de l'avenir du tarif d'achat, de l'organisation de l'ouverture à concurrence des concessions d'hydroélectricité, de l'autoproduction/autoconsommation  : sur tous ces sujets, le projet du Gouvernement n'est pas encore connu.

De manière générale, le plan commenté ne permet encore de bien comprendre de quelle manière sera organisé le financement de la transition énergétique, à l'exception par exemple du fonds développé par la Caisse des dépôts.

Energie nucléaire

Le titre V annonce une révision de la loi transparence et sûreté nucléaire de 2006. Le plan commenté ne comporte cependant aucune précision sur deux sujets majeurs : la loi définira-t-elle une procédure de mise à l'arrêt d'un réacteur par le Gouvernement pour un motif autre que de sûreté ? La loi - comme le prévoit l'accord PS/EELV contiendra-t-elle une liste des réacteurs à arrêter ? Pour l'heure, il semble que non.

En définitive, le plan commenté du projet de loi soulève plus de questions qu'il n'apporte de réponse. Il semble que pour l'heure, l'Etat hésite encore à s'engager dans une réelle transition énergétique, au sens qui vient de lui être donné.

Arnaud Gossement

Selarl Gossement avocats