Projet de loi de transition énergétique : les enjeux du débat sur ses conditions d'examen au Parlement

Depuis plusieurs semaines, un débat anime la majorité parlementaire mais aussi tous les observateurs du projet de loi sur la transition énergétique "une des lois les plus importantes du quinquennat" selon le Président de la République : comment sera étudié le texte à l'Assemblée nationale ? Décryptage d'un enjeu très important.

Quelques courts rappels de procédure parlementaire tout d'abord. Lorsque le Gouvernement, représenté par le Ministre compétent, dépose un projet de loi à l'Assemblée nationale ou au Sénat, le texte est dirigé vers une commission parlementaire qui l'étudiera, l'amendera avant que ne soit organisé le débat en séance publique.

Plus précisément, l'article 83 du Règlement intérieur de l'Assemblée nationale prévoit que le projet de loi est alors dirigé, soit vers l'une des commissions permanentes, soit vers une commission spéciale :

"Tout texte déposé est imprimé, distribué et renvoyé à l'examen de la commission permanente compétente de l'Assemblée, sauf constitution d'une commission spéciale".

Il existe 8 commissions parlementaires parlementaires à l'Assemblée nationale (art 36 RIAN). Dont la Commission des Affaires économiques et la Commission du développement durable et de l'aménagement du territoire.

Les attributions de la Commission des affaires économiques sont les suivantes : "Agriculture et pêche ; énergie et industries ; recherche appliquée et innovation ; consommation, commerce intérieur et extérieur ; postes et communications électroniques ; tourisme ; urbanisme et logement". Cette Commission est présidée par François Brottes dont l'investissement sur le dossier énergie est ancien et connu.

Les attributions de la Commission du développement durable et de l'aménagement du territoire sont les suivantes : "Aménagement du territoire ; construction ; transports ; équipement, infrastructures, travaux publics ; environnement ; chasse". Comme le précise la page du site internet de l'Assemblée nationale consacrée à cette commission : "La commission du Développement durable et de l’aménagement du territoire a été créée le 1er juillet 2009, en même temps que la commission des Affaires économiques, par scission de la commission des Affaires économiques, de l’environnement et du territoire". Créée au lendemain du Grenelle, cette Commission du développement durable, actuellement présidée par Jean-Paul Chanteguet, devait représenter cet effort pour placer l'écologie plus au centre des institutions, de concert avec la création du Ministère du développement durable.

Force est de constater que le périmètre entre ces deux commissions issues de la scission opérée au sein de la Commission des affaires économiques est assez imprécis. Pour y remédier, il est possible pour la Commission qui n'est pas saisie à titre principal. Reste que la Commission du développement durable est trop peu saisie à titre principal des projets de loi examinés à l'Assemblée nationale. Certaines réformes importantes pour le développement durable se font sans elle ou presque. Pourtant, c'est bien cette commission du développement durable qui comprend les député(e)s qui pensent encore que le développement durable est chose importante.

Lorsqu'un projet de loi relève à l'évidence des attributions de plusieurs commissions permanentes : une commission spéciale peut être créée, regroupant les députés membres de plusieurs commissions. Les conditions de création et de fonctionnement d'une commission spéciale sont fixées aux articles 30 à 35 du Règlement intérieur de l'Assemblée nationale.

Important : une demande de création d'une Commission spéciale peut être présentée par le Président d'une commission permanente, par le Président d'un groupe parlementaire ou par 15 députés. Le  Président de l'Assemblée peut être saisi d'une opposition à cette création par le Gouvernement, le Président d'une commission permanente ou le Président d'un groupe.

Au cas présent, François Brottes, le Président de la Commission des affaires économiques, avec l'appui du Premier ministre, entend que sa Commission examine seule le projet de loi sur la transition énergétique. Pourtant, à l'évidence, ce texte comportera des dispositions qui intéressent le climat, la biodiversité, l'aménagement du territoire, bref : des sujets qui relèvent aussi de la Commission du développement durable. Une simple saisine pour avis affaiblirait l'autorité de cette dernière et réduirait son "attractivité" pour les députés. En coulisses, les groupes d'intérêt s'activent également, les partisans d'une conservation du modèle énergétique existant préférant sans doute un pilotage par la seule Commission des affaires économiques.

Plusieurs députés, dont Jean-Paul Chanteguet sont montés au créneau pour demander la constitution d'une Commission spéciale et des lettres s'échangent. Pour l'heure, le Gouvernement s'oppose toujours à cette hypothèse d'une Commission spéciale. Certains tentent de réduire ce débat à un débat entre deux présidents de Commissions permanentes mais l'enjeu est en réalité bien plus large.

Reste que la décision de refus de constitution d'une Commission spéciale fait courir un risque politique non négligeable au Gouvernement lui-même.

En effet, si la constitution d'une Commission spéciale est demandée officiellement par Jean-Paul Chanteguet, par le Président d'un Groupe parlementaire (écologistes ou opposition), cette demande fera l'objet d'un débat public. Et le Gouvernement devra exposer publiquement les motifs qui le conduisent à s'opposer à cette création. La discussion du projet de loi sur la transition énergétique commencerait donc par une belle controverse qui pourrait mettre à jour les divisions qui traversent les groupes parlementaires, dont celui de la majorité...

Et nul doute que ces divisions sur la procédure parlementaire révèleront des oppositions sur le fond même de la transition énergétique. Au-delà, ce débat procédural peut aussi révéler un certain malaise parmi nombre de parlementaires, ce compris de la majorité, qui regrettent leurs conditions de travail actuelles : recours fréquent à la procédure accélérée et aux amendements gouvernementaux en cours de procédure, ordre du jour surchargé, qualité rédactionnelle des textes parfois aléatoire, possibilités parfois restreintes d'amendements parlementaires, recours aux ordonnances etc ... Le fait de ne pas associer les députés à l'élaboration de l'avant projet de loi sur la transition énergétique avant passage au Conseil économique, social et environnemental, ne devrait pas non plus arranger les choses. Certes, une commission dédiée a bien été mise en place au sein du Conseil national de la transition énergétique, où siègent des parlementaires, mais celle-ci ne dispose pour l'instant pas d'un quelconque morceau de texte et ne devrait en disposer qu'au tout dernier moment pour limiter les risques de fuites trop en amont du débat parlementaire.

En définitive, le débat sur la constitution d'une commission spéciale est loin d'être anecdotique et pourrait même dégénérer pour produire ainsi des conséquences non seulement juridiques - sur le contenu du texte - mais aussi politiques.

Arnaud Gossement

Selarl Gossement Avocats