Urbanisme : le propriétaire d'une construction objet d'un changement de destination doit déposer une demande de permis de construire pour l'ensemble des éléments modifiés (Conseil d'Etat)

Par arrêt n°369553 du 16 mars 2015 (sous-sections réunies), le Conseil d'Etat apporte d'intéressantes précisions sur le régime des travaux sur une construction dont la destination a été changée à la suite de l'obtention du permis de construire initial. Un arrêt intéressant pour la précision apportée à l'interprétation de l'article L.111-2 du code de l'urbanisme.

Le changement de destination d'une construction, après délivrance du permis de construire est à l'origine d'une jurisprudence très fournie.

L'arrêt rendu par le Conseil d'Etat ce 16 mars 2015 démontre, encore, l'importance, pour les acquéreurs d'une construction, de vérifier que celle-ci n'a pas fait l'objet d'un changement de destination depuis son permis de construire initial ou, dans l'affirmative, que ce changement a bien été autorisé.

I. Les faits.

Dans cette affaire, M. et Mme B. ont acquis en 1997 un chalet. Ce chalet avait été édifié en vertu de permis de construire délivrés en 1988 et en 1989 en vue de la construction d'un restaurant d'altitude.

Avant que M et Mme B n'achètent ce chalet, ce dernier a fait l'objet d'un changement de destination : il n'était plus utilisé comme restaurant mais comme habitation. Ce changement de destination n'avait pas fait l'objet d'une autorisation administrative.

En 2008, M et Mme B ont déposé une demande de permis de construire portant sur une extension de leur chalet. Le maire a rejeté leur demande.

M et Mme ont alors formé un recours en annulation de ce refus de permis de construire. Le tribunal administratif de Grenoble puis la Cour administrative d'appel ont rejeté leur demande.

Le Conseil d'Etat rejettera à son tour leur demande, non sans avoir bien clarifié les règles relatives à la demande de modification d'une construction objet d'un changement de destination.

II. Principe : le propriétaire qui souhaite réaliser des travaux sur une construction objet par le passé de travaux non autorisés doit demander un permis de construire pour tous les travaux.

L'arrêt rendu ce 16 mars 2015 par le Conseil d'Etat comporte un considérant de principe important :

"2. Considérant que, lorsqu'une construction a fait l'objet de transformations sans les autorisations d'urbanisme requises, il appartient au propriétaire qui envisage d'y faire de nouveaux travaux de déposer une déclaration ou de présenter une demande de permis portant sur l'ensemble des éléments de la construction qui ont eu ou auront pour effet de modifier le bâtiment tel qu'il avait été initialement approuvé ou de changer sa destination ; qu'il en va ainsi même dans le cas où les éléments de construction résultant de ces travaux ne prennent pas directement appui sur une partie de l'édifice réalisée sans autorisation ;"

Aux termes de ce considérant,

- le propriétaire qui envisage de demander une autorisation d'urbanisme pour réaliser des travaux doit s'assurer que des travaux n'ont pas déjà été réalisés sur cette construction et ce, sans autorisation ;

- la notion d'"éléments de la construction" englobe des opérations de modification du bâtiment ou de changement de sa destination.

- le propriétaire doit présenter une demande d'autorisation pour tous les éléments de la construction : nouveaux travaux, anciens travaux non autorisés, ancien changement de destination non autorisé.

Ainsi, aux termes de cet arrêt du Conseil d'Etat, c'est toute la situation de la construction au regard des règles du code de l'urbanisme qui doit être "régularisée".

III. Exception : l'administration peut n'autoriser que certains travaux dans certains cas (article L.111-2 du code de l'urbanisme)

Le Maire est, en principe, tenu de refuser une demande d'autorisation d'urbanisme pour des travaux portant sur une construction objet, par le passé, de travaux ou d'un changement de destination, non autorisés

Ce principe reçoit une exception.

Dans certains cas, le Maire devra autoriser les nouveaux travaux sans pouvoir exiger que le propriétaire dépose une demande pour tous les éléments de la construction.

Cette exception est directement liée à l'article L.111-2 du code de l'urbanisme qui vient limiter le nombre des motifs de refus d'une autorisation d'urbanisme par l'administration.

Cet article L.111-2 est ainsi rédigé :

" Lorsqu'une construction est achevée depuis plus de dix ans, le refus de permis de construire ou de déclaration de travaux ne peut être fondé sur l'irrégularité de la construction initiale au regard du droit de l'urbanisme.
Les dispositions du premier alinéa ne sont pas applicables :
a) Lorsque la construction est de nature, par sa situation, à exposer ses usagers ou des tiers à un risque de mort ou de blessures de nature à entraîner une mutilation ou une infirmité permanente ;
b) Lorsqu'une action en démolition a été engagée dans les conditions prévues par l'article L. 480-13 ;
c) Lorsque la construction est située dans un site classé en application des articles L. 341-2 et suivants du code de l'environnement ou un parc naturel créé en application des articles L. 331-1 et suivants du même code ;
d) Lorsque la construction est sur le domaine public ;
e) Lorsque la construction a été réalisée sans permis de construire ;
f) Dans les zones visées au 1° du II de l'article L. 562-1 du code de l'environnement."

Ainsi, l'administration ne peut s'opposer à un permis de construire ou à une déclaration préalable pour une construction édifiée illégalement. Sauf si, par exemple, cette construction a été édifiée sans aucun permis de construire.

Le Conseil d'Etat fait ici application de cet article L.111-2 du code de l'urbanisme :

"3. Considérant qu'il appartient à l'autorité administrative, saisie d'une telle déclaration ou demande de permis, de statuer au vu de l'ensemble des pièces du dossier d'après les règles d'urbanisme en vigueur à la date de sa décision ; qu'elle doit tenir compte, le cas échéant, de l'application des dispositions de l'article L. 111-12 du code de l'urbanisme issues de la loi du 13 juillet 2006 portant engagement national pour le logement, qui prévoient la régularisation des travaux réalisés depuis plus de dix ans à l'occasion de la construction primitive ou des modifications apportées à celle-ci, sous réserve, notamment, que les travaux n'aient pas été réalisés sans permis de construire en méconnaissance des prescriptions légales alors applicables ; que, dans cette dernière hypothèse, si l'ensemble des éléments de la construction mentionnés au point 2 ne peuvent être autorisés au regard des règles d'urbanisme en vigueur à la date de sa décision, l'autorité administrative a toutefois la faculté, lorsque les éléments de construction non autorisés antérieurement sont anciens et ne peuvent plus faire l'objet d'aucune action pénale ou civile, après avoir apprécié les différents intérêts publics et privés en présence au vu de cette demande, d'autoriser, parmi les travaux demandés, ceux qui sont nécessaires à la préservation de la construction et au respect des normes ;"

Ainsi,

- l'administration saisie d'une demande d'autorisation d'urbanisme portant sur "tous les éléments de la construction" en vue d'autoriser de nouveaux travaux, statue au regard du droit applicable au jour de sa décision

- confrontée à travaux non autorisés et non régularisables au regard du droit applicable à la date de sa décision, l'administration peut, malgré tout, choisir d'autoriser certains nouveaux travaux sans "tenir compte" des travaux anciens non autorisés

- toutefois, les nouveaux travaux qui peuvent être alors autorisés sont uniquement "ceux qui sont nécessaires à la préservation de la construction et au respect des normes"

Ce raisonnement du Conseil d'Etat car il va un peu delà de ce qui était nécessaire pour la résolution du litige qui lui était soumis au cas d'espèce. La Haute juridiction a sans doute eu le souci d'anticiper d'autres difficultés à venir.

IV. Le Maire est tenu de refuser une demande d'autorisation d'urbanisme lorsque celle-ci doit porter sur tous les éléments de la construction

Au cas présent, le Conseil d'Etat juge, en ces termes, que le Maire était tenu de refuser la demande présentée, qui n'aurait pas du porter que sur les seuls nouveaux travaux d'extension du Chalet :

"4. Considérant, en premier lieu, qu'il ressort des constatations opérées souverainement par les juges du fond, au demeurant non contestées, que la demande de permis de construire des époux B...ne portait que sur les travaux d'extension et non sur la régularisation des travaux ayant antérieurement permis le changement de destination du chalet ; que la cour n'a pas commis d'erreur de droit en jugeant qu'il incombait aux époux B...de présenter une demande portant sur l'ensemble des travaux qui ont eu ou qui auront pour effet de transformer le bâtiment tel qu'il avait été autorisé par le permis de construire initial et en en déduisant que le maire de la commune de Saint-Gervais-les-Bains était tenu de refuser le permis ;"

Selarl Gossement Avocats

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Conseil d'État
N° 369553
ECLI:FR:CESSR:2015:369553.20150316
Publié au recueil Lebon
1ère et 6ème sous-sections réunies
M. Laurent Cytermann, rapporteur
M. Rémi Decout-Paolini, rapporteur public
BROUCHOT ; SCP GASCHIGNARD, avocats
Lecture du lundi 16 mars 2015
REPUBLIQUE FRANCAISE
AU NOM DU PEUPLE FRANCAIS
Vu la procédure suivante :
Procédure contentieuse antérieure
M. et Mme B...ont demandé au tribunal administratif de Grenoble d'annuler pour excès de pouvoir l'arrêté du 16 octobre 2008 par lequel le maire de la commune de Saint-Gervais-les-Bains (Haute-Savoie) a refusé de leur délivrer un permis de construire et la décision implicite de rejet de leur recours gracieux. Par un jugement n° 0901560 du 27 septembre 2012, le tribunal administratif de Grenoble a rejeté leur demande.
Par un arrêt n° 12LY02834 du 23 avril 2013, la cour administrative d'appel de Lyon a rejeté l'appel formé par M. et Mme B...contre le jugement du tribunal administratif de Grenoble.
Procédure devant le Conseil d'Etat
Par un pourvoi sommaire, un mémoire complémentaire et un mémoire en réplique, enregistrés les 21 juin 2013, 23 septembre 2013 et 19 février 2015 au secrétariat du contentieux du Conseil d'Etat, M. et Mme B...demandent au Conseil d'Etat :
1°) d'annuler cet arrêt de la cour administrative d'appel de Lyon du 23 avril 2013 ;
2°) réglant l'affaire au fond, de faire droit à leur appel ;
3°) de mettre à la charge de la commune de Saint-Gervais-les-Bains la somme de 3 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
Vu les autres pièces du dossier ;
Vu :
- le code de l'urbanisme ;
- le code de justice administrative ;
Après avoir entendu en séance publique :
- le rapport de M. Laurent Cytermann, maître des requêtes,
- les conclusions de M. Rémi Decout-Paolini, rapporteur public ;
La parole ayant été donnée, avant et après les conclusions, à Me Brouchot, avocat de M. et Mme B...et à la SCP Gaschignard, avocat de la commune de Saint-Gervais-les-Bains ;
1. Considérant qu'il résulte des pièces du dossier soumis aux juges du fond que M. et Mme B...ont acquis en 1997 un chalet sur le territoire de la commune de Saint-Gervais-les-Bains ; que si ce chalet a été édifié en vertu de permis de construire délivrés en 1988 et en 1989 en vue de la construction d'un restaurant d'altitude, il a fait l'objet avant son acquisition par les époux B...d'un changement de destination pour être utilisé pour l'habitation, sans que les travaux ayant permis ce changement ne soient autorisés ; que les époux B...ont déposé le 22 août 2008 une demande de permis de construire portant sur une extension de leur chalet ; qu'ils se pourvoient en cassation contre l'arrêt par lequel la cour administrative d'appel de Lyon a confirmé le jugement du tribunal administratif de Grenoble rejetant leur demande d'annulation de la décision de refus du maire de Saint-Gervais-les-Bains en date du 16 octobre 2008 ;
2. Considérant que, lorsqu'une construction a fait l'objet de transformations sans les autorisations d'urbanisme requises, il appartient au propriétaire qui envisage d'y faire de nouveaux travaux de déposer une déclaration ou de présenter une demande de permis portant sur l'ensemble des éléments de la construction qui ont eu ou auront pour effet de modifier le bâtiment tel qu'il avait été initialement approuvé ou de changer sa destination ; qu'il en va ainsi même dans le cas où les éléments de construction résultant de ces travaux ne prennent pas directement appui sur une partie de l'édifice réalisée sans autorisation ;
3. Considérant qu'il appartient à l'autorité administrative, saisie d'une telle déclaration ou demande de permis, de statuer au vu de l'ensemble des pièces du dossier d'après les règles d'urbanisme en vigueur à la date de sa décision ; qu'elle doit tenir compte, le cas échéant, de l'application des dispositions de l'article L. 111-12 du code de l'urbanisme issues de la loi du 13 juillet 2006 portant engagement national pour le logement, qui prévoient la régularisation des travaux réalisés depuis plus de dix ans à l'occasion de la construction primitive ou des modifications apportées à celle-ci, sous réserve, notamment, que les travaux n'aient pas été réalisés sans permis de construire en méconnaissance des prescriptions légales alors applicables ; que, dans cette dernière hypothèse, si l'ensemble des éléments de la construction mentionnés au point 2 ne peuvent être autorisés au regard des règles d'urbanisme en vigueur à la date de sa décision, l'autorité administrative a toutefois la faculté, lorsque les éléments de construction non autorisés antérieurement sont anciens et ne peuvent plus faire l'objet d'aucune action pénale ou civile, après avoir apprécié les différents intérêts publics et privés en présence au vu de cette demande, d'autoriser, parmi les travaux demandés, ceux qui sont nécessaires à la préservation de la construction et au respect des normes ;
4. Considérant, en premier lieu, qu'il ressort des constatations opérées souverainement par les juges du fond, au demeurant non contestées, que la demande de permis de construire des époux B...ne portait que sur les travaux d'extension et non sur la régularisation des travaux ayant antérieurement permis le changement de destination du chalet ; que la cour n'a pas commis d'erreur de droit en jugeant qu'il incombait aux époux B...de présenter une demande portant sur l'ensemble des travaux qui ont eu ou qui auront pour effet de transformer le bâtiment tel qu'il avait été autorisé par le permis de construire initial et en en déduisant que le maire de la commune de Saint-Gervais-les-Bains était tenu de refuser le permis ;
5. Considérant, en second lieu, que contrairement à ce que soutient le pourvoi, la cour n'a pas jugé que la demande de permis de construire présentée le 22 août 2008 par les époux B...avait pour objet de changer la destination du bâtiment ; que, par suite, le moyen tiré de ce que la cour, en se prononçant ainsi, aurait dénaturé les termes de cette demande ne peut qu'être écarté ;
6. Considérant qu'il résulte de tout ce qui précède que le pourvoi de M. et Mme B... doit être rejeté, de même que leurs conclusions présentées au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative ; qu'il y a lieu, dans les circonstances de l'espèce, de mettre à la charge de M. et Mme B...le versement à la commune de Saint-Gervais-les-Bains de la somme de 3 000 euros au titre des mêmes dispositions ;
D E C I D E :
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Article 1er : Le pourvoi de M. et Mme B...est rejeté.
Article 2 : M. et Mme B...verseront à la commune de Saint-Gervais-les-Bains la somme de 3 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
Article 3 : La présente décision sera notifiée à M. et Mme A...B...et à la commune de Saint-Gervais-les-Bains.