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Les députés votent la création des procédures de "concertation amont" et de "consultation locale des électeurs"

Publié le 10 juin 2015 par Arnaudgossement

lors de l'examen du projet de loi pour la croissance, l'activité et l'égalité des chances économiques, défendu par le ministre de l'économie Emmanuel Macron, les députés ont voté, en commission spéciale un amendement rétablissant l'habilitation du Gouvernement a opérer une vaste réforme du code de l'environnement par ordonnances.

L'amendement n°460 déposé par le Gouvernement peut être consulté ici.

En premier lieu, cet amendement tend à rétablir, à l'article 28 du projet de loi, le champ de l'habilitation donnée au Gouvernement pour réformer le droit de l'environnement par ordonnances. En première lecture, le Sénat avait très fortement réduit le champ de cette habilitation

Les députés ont ainsi redonné la possibilité au Gouvernement de procéder par ordonnances pour

- Modifier les règles applicables à l'évaluation environnementale des projets, plans et programmes ;

- Réformer les procédures destinées à assurer l'information et la participation du public ;

- Accélérer le règlement des litiges.

En deuxième lieu, les députés ne sont pas tout à fait revenus à la rédaction de l'article 28 qu'ils avaient voté en première lecture, avant passage au Sénat.

- D'une part, les députés n'ont pas rétabli l'obligation pour le Gouvernement de présenter les projets d'ordonnances au Conseil national de la transition écologique ;

- D'autre part, les députés n'ont pas non plus rétabli la création d'un comité de liaison parlementaire destiné à les associer à la rédaction des ordonnances. On notera cependant qu'un groupe de travail sur le dialogue environnemental a été créé à l'Assemblée nationale qui sera peut-être associé à ce travail de rédaction.

En troisième lieu et surtout, les députés ont élargi l'habilitation de manière à permettre au Gouvernement de traduire par ordonnances les conclusions du rapport Richard sur la démocratie participative :

" c) En prévoyant de nouvelles modalités d'information et de participation du public, dont des concertations préalables aux procédures de participation existantes, susceptibles d'être mises en œuvre par un droit d'initiative pouvant être ouvert notamment au public, à des associations et fédérations de protection de l'environnement, à des collectivités territoriales, à l'autorité compétente pour prendre la décision et au maître d'ouvrage, ainsi qu'une procédure de consultation locale des électeurs d'une aire territoriale déterminée sur les décisions qu'une autorité de l'État envisage de prendre sur une demande relevant de sa compétence et tendant à l'autorisation d'un projet susceptible d'un effet sur l'environnement ;"

Cette habilitation est surprenante pour plusieurs raisons.

- D'une part, le Président Alain Richard s'est prononcé à plusieurs reprises contre le recours aux ordonnances, notamment lors de l'examen du projet de loi au Sénat :

"Naturellement, personne ici n'est très enthousiaste à l'égard des ordonnances, mais je peux vous dire, pour y avoir travaillé de près, que les aspects dont nous discutons constituent des modifications très ponctuelles de procédure, puisque le droit à appliquer restera le même. Les changements porteront seulement sur des rapprochements de délais ou des mises en commun d'enquêtes ou de concertations. Si nous délibérions de ces sujets sous la forme du débat parlementaire, ce ne serait pas exagérément passionnant.

En revanche, j'ai du mal à suivre M. le ministre sur l'affaire de la participation du public, dont je suis chargé par ailleurs en tant que président de la commission devant élaborer les propositions demandées par le Président de la République. Celle-ci doit d'ailleurs se réunir demain.

Le paradoxe, comme l'a dit Mme David, réside dans le fait qu'une avancée sur la participation du public dès la phase initiale des projets abordera forcément des problèmes nouveaux, eu égard aux difficultés importantes que l'on rencontre sur les principaux conflits qui sont à l'origine du déclenchement d'opérations sur les " zones à défendre ", de l'occupation de ces ZAD, etc.

Le diagnostic que nous avons déjà largement partagé au sein de cette commission, comprenant de nombreux acteurs comme des organisations non gouvernementales et le MEDEF, est que la concertation en amont s'est révélée insuffisante. Honnêtement, moi qui espère pouvoir remettre des propositions au Gouvernement d'ici au début du mois prochain, j'aurais beaucoup de mal à convaincre les membres de la commission que tout cela va être réalisé par voie d'ordonnance. C'est quelque peu paradoxal !

M. le ministre pourrait, sans trahir la pensée de sa collègue ministre de l'écologie, renoncer à la troisième habilitation prévue à l'article 28, c'est-à-dire celle relative à la participation du public. En revanche, madame le rapporteur, pour que toutes les étapes se déroulent dans un climat d'écoute réciproque et pour éviter que ces projets ne se terminent comme à Sivens, il serait judicieux que vous acceptiez d'ajouter dans votre sous-amendement la consultation du CNTE. Ainsi, toutes les parties prenantes donneront leur avis avant que l'ordonnance soit prise.(...)"

- D'autre part, le rapport de la Commission sur la démocratie participative présidée par Alain Richard, à laquelle j'ai pu participer en tant qu'expert, doit être présenté au Conseil national de la transition écologique le 16 juin 2015. Or, avant même cette présentation, le rapport est directement inscrit dans l'habilitation donnée au Gouvernement à l'article 28 de ce projet de loi. La consultation du CNTE perd de son sens.

Enfin et surtout, il y a lieu de s'interroger sur l'opportunité de créer ces deux nouvelles procédures, de "concertation amont" et de "consultation locale". Pour ma part, je pense que les travaux de la Commission Richard devaient se prolonger encore pour que les propositions présentées par les différentes parties prenantes puissent être affinées.

Si l'idée d'associer le public "à un moment où toutes les options sont encore ouvertes" ou d'organiser des consultations pour trancher enfin l'avenir de certains projets comme celui de l'aéroport de Notre-Dame des Landes doit être débattue, le risque est élevé que ces procédures n'aboutissent à un surcroît de complexité pour les entreprises sans gain réel pour le dialogue environnemental. A vouloir procéder aussi rapidement, le Gouvernement prend une nouvelle fois le risque d'alourdir le code de l'environnement en nouvelles mesures vite et mal rédigées.

Contraindre un maître d'ouvrage à dévoiler un "pré-projet", à organiser une nouvelle procédure de participation du public avant même qu'un projet ne soit finalisé et ne fasse l'objet d'une demande d'autorisation, créé le risque, soit de décourager des projets en raison des délais, coûts et risques contentieux supplémentaires, soit d'encourager paradoxalement certains demandeurs à conserver le secret le plus absolu sur leurs intentions pour ne pas avoir à tenir cette concertation amont.

Si cette "concertation amont" a, de plus, pour "contrepartie" un allègement de la "concertation aval" - soit l'enquête publique - le principe de participation du public, ainsi réduit à une discussion d'hypothèses, n'aura pas nécessairement progressé.

Une solution plus simple aurait consisté à réduire le mille feuille de la planification des territoires plans et à organiser une concertation amont au stade de l'élaboration des plans et programmes qui soient, non plus des déclarations d'intentions mais des outils vraiment opérationnels. Au demeurant, un consensus existait entre les parties prenantes sur ce point au sein de la Commission Richard.

Arnaud Gossement

SELARL Gossement Avocats

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