Urbanisme : précision des conditions de régularisation du permis au titre de l'article L.600-5 du code de l'urbanisme (Conseil d'Etat)

Par un arrêt important, n°374338, du 1er octobre 2015, le Conseil d'Etat a "clarifié" les conditions d'application de l'article L.600-5 du code de l'urbanisme. Cet article permet au juge administratif de prononcer l'annulation partielle d'une autorisation d'urbanisme et d'en permettre la régularisation par permis modificatif. Lequel ne peut être délivré en cas d'achèvement de la construction.

Résumé

Par arrêt du 1er octobre 2015, le Conseil d'Etat a apporté deux précisions importantes quant à l'application de l'article L.600-5 du code de l'urbanisme :

- l'annulation partielle de l'autorisation d'urbanisme attaquée est possible si un permis modificatif peut permettre de régulariser la partie irrégulière de cette autorisation. Toutefois, un permis modificatif ne peut être délivré si la construction objet du permis initial est achevée. Reste que la partie intéressée par cette régularisation n'est pas tenue d'établir l'absence d'achèvement et que le Juge n'est pas tenu de le vérifier de lui-même. La distinction entre le permis modificatif "classique" et le permis modificatif visé à l'article L.600-5 ne tient pas à l'achèvement des travaux mais au régime de la preuve de l'absence d'achèvement des travaux.

- l'annulation partielle au titre de l'article L.600-5 du code de l'urbanisme ne suppose pas la preuve du caractère dissociable de l'élément irrégulier du reste du projet.

Rappel : la régularisation par le juge administratif des autorisations d'urbanisme les articles L.600-5 et L.600-5-1 du code de l'urbanisme. L'ordonnance n°2013-638 du 18 juillet 2013 relative au contentieux de l'urbanisme a introduit deux mécanismes de régularisation par le Juge administratif des autorisations d'urbanisme faisant l'objet d'un recours en annulation. Ces deux dispositifs sont codifiés aux articles L.600-5 et L.600-5-1 du code de l'urbanisme.

- Régularisation post instance : l'article L.600-5 du code de l'urbanisme autorise le juge administratif a prononcer une annulation partielle de l'autorisation d'urbanisme attaquée et à fixer un délai de régularisation par permis modificatif de la partie annulée.

- Régularisation en cours d'instance : l'article L.600-5-1 du code de l'urbanisme autorise le juge administratif

Régularisation post-instance de l'autorisation d'urbanisme attaquée : l'article L.600-5 du code de l'urbanisme. L'article L600-5 du code de l'urbanisme dispose :

"Le juge administratif qui, saisi de conclusions dirigées contre un permis de construire, de démolir ou d'aménager, estime, après avoir constaté que les autres moyens ne sont pas fondés, qu'un vice n'affectant qu'une partie du projet peut être régularisé par un permis modificatif, peut limiter à cette partie la portée de l'annulation qu'il prononce et, le cas échéant, fixer le délai dans lequel le titulaire du permis pourra en demander la régularisation."

Aux termes de cet article, le juge administratif peut prononcer l'annulation partielle de l'autorisation d'urbanisme, objet d'une demande d'annulation, lorsque les conditions suivantes sont réunies :

- le juge administratif doit constater qu'aucun moyen ne justifierait l'annulation complète de l'autorisation d'urbanisme litigieuse ;

- le juge administratif doit vérifier que le vice affectant une partie du projet peut être régularisé par un permis modificatif ;

- le juge administratif peut alors prononcer l'annulation partielle de l'autorisation d'urbanisme litigieuse, limitée à cette partie du projet susceptible d'être régularisée

- le juge administratif peut fixer un délai dans fixer le délai dans lequel le titulaire du permis pourra en demander la régularisation (par un permis modificatif).

Régularisation en cours d'instance de l'autorisation d'urbanisme attaquée : l'article L.600-5-1 du code de l'urbanisme. L'article L. 600-5-1 du code de l'urbanisme dispose :

"Le juge administratif qui, saisi de conclusions dirigées contre un permis de construire, de démolir ou d'aménager, estime, après avoir constaté que les autres moyens ne sont pas fondés, qu'un vice entraînant l'illégalité de cet acte est susceptible d'être régularisé par un permis modificatif peut, après avoir invité les parties à présenter leurs observations, surseoir à statuer jusqu'à l'expiration du délai qu'il fixe pour cette régularisation. Si un tel permis modificatif est notifié dans ce délai au juge, celui-ci statue après avoir invité les parties à présenter leurs observations."

Aux termes de cet article, le juge administratif peut permettre la régularisation, en cours d'instance, de l'autorisation d'urbanisme, objet d'une demande d'annulation, dans les conditions suivantes :

- le juge administratif doit constater qu'aucun moyen ne justifierait l'annulation immédiate et complète de l'autorisation d'urbanisme litigieuse ;

- le juge administratif estime qu'un vice affectant la légalité de l'autorisation peut être régularisé par un permis modificatif

- le juge administratif invite les parties à présenter leurs observations sur la possibilité de régulariser ce vice en cours d'instance

- le juge administratif peut surseoir à statuer jusqu'à expiration d'un délai qu'il fixer pour la régularisation de l'autorisation d'urbanisme attaquée ;

- si le permis de modificatif est délivré et notifié au juge administratif dans ce délai de régularisation, le juge statue sur la légalité de l'autorisation litigieuse, au regard de ce permis modificatif et après avoir invité les parties à présenter leurs observations.

La précision du régime de l'article L.600-5 par le Conseil d'Etat. L'arrêt rendu ce 1er octobre par le Conseil d'Etat précise :

"2. Considérant que lorsque les éléments d'un projet de construction ou d'aménagement auraient pu faire l'objet d'autorisations distinctes, le juge de l'excès de pouvoir peut prononcer l'annulation partielle de l'arrêté attaqué en raison de la divisibilité des éléments composant le projet litigieux ; que les dispositions de l'article L. 600-5 du code de l'urbanisme lui permettent en outre de procéder à l'annulation partielle d'une autorisation d'urbanisme qui n'aurait pas cette caractéristique, dans le cas où l'illégalité affectant une partie identifiable d'un projet de construction ou d'aménagement est susceptible d'être régularisée par un permis modificatif ; qu'il en résulte que, si l'application de ces dispositions n'est pas subordonnée à la condition que la partie du projet affectée par ce vice soit matériellement détachable du reste de ce projet, elle n'est possible que si la régularisation porte sur des éléments du projet pouvant faire l'objet d'un permis modificatif ; qu'un tel permis ne peut être délivré que si, d'une part, les travaux autorisés par le permis initial ne sont pas achevés - sans que la partie intéressée ait à établir devant le juge l'absence d'achèvement de la construction ou que celui-ci soit tenu de procéder à une mesure d'instruction en ce sens - et si, d'autre part, les modifications apportées au projet initial pour remédier au vice d'illégalité ne peuvent être regardées, par leur nature ou leur ampleur, comme remettant en cause sa conception générale ; qu'à ce titre, la seule circonstance que ces modifications portent sur des éléments tels que son implantation, ses dimensions ou son apparence ne fait pas, par elle-même, obstacle à ce qu'elles fassent l'objet d'un permis modificatif ;"

Aux termes de ce considérant de principe :

- le juge administratif peut prononcer l'annulation partielle d'une autorisation d'urbanisme dans deux cas : soit lorsque les éléments irréguliers sont divisibles du reste du permis, soit lorsqu'il fait application de l'article L.600- du code de l'urbanisme. Il convient donc de distinguer l'annulation partielle pour divisibilité et l'annulation partielle au motif que l'élément irrégulier peut faire l'objet d'un permis modificatif.

- l'application de l'article L.600-5 du code de l'urbanisme n'est pas subordonnée à la condition que la partie du projet affectée par ce vice soit matériellement détachable du reste de ce projet.

- l'application de l'article L.600-5 du code de l'urbanisle n'est possible que si l'élément irrégulier peut faire l'objet d'un permis modificatif dans un délai de régularisation fixé dans la décision d'annulation partielle.

- le permis modificatif ne peut être délivré que si les deux conditions suivantes (cumulatives) sont réunies :

1. la construction autorisée par le permis initial n'est pas achevée : " sans que la partie intéressée ait à établir devant le juge l'absence d'achèvement de la construction ou que celui-ci soit tenu de procéder à une mesure d'instruction en ce sens"

2. les modifications apportées ne remettent pas en cause sa conception générale du projet : " qu'à ce titre, la seule circonstance que ces modifications portent sur des éléments tels que son implantation, ses dimensions ou son apparence ne fait pas, par elle-même, obstacle à ce qu'elles fassent l'objet d'un permis modificatif"

Au cas d'espèce, le Conseil d'Etat annule pour erreur de droit l'arrêt de la Cour administrative d'appel objet d'un pourvoi en cassation. La Cour avait jugé que le permis de construire soumis à son contrôle ne pouvait faire l'objet d'une annulation partielle et être régularisé aux motifs :

1. que les éléments irréguliers sont des "éléments indissociables" du reste projet : or, l'article L.600-5 n'exige pas que l'annulation partielle d'un permis ne puisse porter que sur des éléments matériellement détachables du reste du projet.

2. qu'il n'était pas démontré que la construction n'était pas achevée : or, la partie intéressée (par la régularisation) n'a pas à établir ce point et le Juge n'est pas tenu de le vérifier de lui-même.

L'arrêt de la Cour administrative d'appel de Bordeaux du 31 octobre 2013 est donc annulé et l'affaire renvoyée devant elle.

Régularisation au titre de l'article L.600-5 et achèvement des travaux

Cet arrêt apporte deux précisions importantes.

- Première précision : la régularisation au titre de l'article L.600-5 n'est possible que si un permis modificatif peut intervenir. Ce qui suppose que la construction ne soit pas achevée. Toutefois, la partie intéressée n'a pas à établir l'absence d'achèvement des travaux.

- Deuxième précision : la régularisation au titre de l'article L.600-5 ne suppose la preuve du caractère divisible ou dissociable de partie faisant l'objet de l'annulation partielle.

S'agissant de la première précision, l'arrêt rendu ce 1er octobre 2015 par le Conseil d'Etat est susceptible de remettre en cause la solution retenue par la Cour administrative d'appel de Bordeaux, par arrêt n°12BX02902 du 9 juillet 2015.

La Cour administrative d'appel de Bordeaux, se fondant certes sur l'article L.600-5-1 et non L.600-5 a en effet jugé que le permis modificatif visé à l'article L.600-5-1 du code de l'urbanisme peut-être délivré même si la construction est achevée, à la différence du permis modificatif "classique" :

"3. Considérant que Mme B==. et autres soutiennent en premier lieu que la commune ne pouvait délivrer un permis de construire modificatif dès lors que la construction était achevée à la date du 5 août 2014 à laquelle le maire de Baie-Mahault a accordé cette autorisation ; que si, en principe, l'achèvement de la construction objet du permis initial fait obstacle à l'octroi d'un permis de construire modificatif, il résulte des dispositions de l'article L. 600-5-1 du code de l'urbanisme que le juge administratif dispose de la faculté de surseoir à statuer sur la demande d'annulation d'un permis de construire lorsque le vice entraînant l'illégalité de ce permis est susceptible d'être régularisé par un permis modificatif ; qu'ainsi ces dispositions subordonnent le recours à cette faculté à la seule nature de l'illégalité susceptible d'être retenue et non à l'état d'avancement de la construction ; que, dans ces conditions, les requérants ne peuvent utilement se prévaloir de la circonstance que la construction autorisée par le permis de construire modificatif aurait été achevée".

Certes cet arrêt intéresse le régime de l'article L.600-5-1 du code de l'urbanisme. Ce régime est cependant proche de celui de l'article L.600-5 du même code. Il est donc possible que la solution retenue par la Cour administrative d'appel de Bordeaux, qui laissait espérer la possibilité d'obtenir un permis modificatif même en cas de construction achevée, ne soit plus tout à fait d'actualité.

Cabinet Gossement Avocats

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N° 374338
ECLI:FR:CESSR:2015:374338.20151001
Publié au recueil Lebon
6ème / 1ère SSR
M. Didier Ribes, rapporteur
SCP ODENT, POULET ; SCP GARREAU, BAUER-VIOLAS, FESCHOTTE-DESBOIS, avocats
Lecture du jeudi 1 octobre 2015

REPUBLIQUE FRANCAISE
AU NOM DU PEUPLE FRANCAIS

Vu la procédure suivante :
M. B...et Mme A...ont demandé au tribunal administratif de Toulouse d'annuler pour excès de pouvoir le permis de construire modificatif accordé par le maire de Toulouse le 25 septembre 2008 à la SCI Square de Jade et la décision du 19 janvier 2009 rejetant leur recours gracieux formé le 24 novembre 2008 contre ce permis. Par un jugement nos 0800567, 0901343 du 9 février 2012, le tribunal administratif de Toulouse a fait droit à leur demande.
Par un arrêt n° 12BX00864 du 31 octobre 2013, la cour administrative d'appel de Bordeaux a rejeté l'appel formé contre ce jugement du tribunal administratif de Toulouse par la commune de Toulouse.
Par un pourvoi sommaire et un mémoire complémentaire, enregistrés les 31 décembre 2013 et 31 mars 2014 au secrétariat du contentieux du Conseil d'État, la commune de Toulouse demande au Conseil d'État :
1°) d'annuler cet arrêt de la cour administrative d'appel de Bordeaux ;
2°) réglant l'affaire au fond, de faire droit à son appel ;
3°) de mettre à la charge de M. B...et de Mme A...la somme de 1 500 euros chacun au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
Vu les autres pièces du dossier ;
Vu :
- le code de l'urbanisme, notamment son article L. 600-5 modifié par l'ordonnance n° 2013-638 du 18 juillet 2013 ;
- le code de justice administrative ;
Après avoir entendu en séance publique :
- le rapport de M. Didier Ribes, maître des requêtes,
- les conclusions de M. Xavier de Lesquen, rapporteur public ;
La parole ayant été donnée, avant et après les conclusions, à la SCP Garreau, Bauer-Violas, Feschotte-Desbois, avocat de la commune de Toulouse, et à la SCP Odent-Poulet, avocat de la SCI Square de Jade ;
1. Considérant qu'aux termes de l'article L. 600-5 du code de l'urbanisme, dans sa rédaction issue de l'ordonnance du 18 juillet 2013 relative au contentieux de l'urbanisme : " Le juge administratif qui, saisi de conclusions dirigées contre un permis de construire, de démolir ou d'aménager, estime, après avoir constaté que les autres moyens ne sont pas fondés, qu'un vice n'affectant qu'une partie du projet peut être régularisé par un permis modificatif, peut limiter à cette partie la portée de l'annulation qu'il prononce et, le cas échéant, fixer le délai dans lequel le titulaire du permis pourra en demander la régularisation. " ;
2. Considérant que lorsque les éléments d'un projet de construction ou d'aménagement auraient pu faire l'objet d'autorisations distinctes, le juge de l'excès de pouvoir peut prononcer l'annulation partielle de l'arrêté attaqué en raison de la divisibilité des éléments composant le projet litigieux ; que les dispositions de l'article L. 600-5 du code de l'urbanisme lui permettent en outre de procéder à l'annulation partielle d'une autorisation d'urbanisme qui n'aurait pas cette caractéristique, dans le cas où l'illégalité affectant une partie identifiable d'un projet de construction ou d'aménagement est susceptible d'être régularisée par un permis modificatif ; qu'il en résulte que, si l'application de ces dispositions n'est pas subordonnée à la condition que la partie du projet affectée par ce vice soit matériellement détachable du reste de ce projet, elle n'est possible que si la régularisation porte sur des éléments du projet pouvant faire l'objet d'un permis modificatif ; qu'un tel permis ne peut être délivré que si, d'une part, les travaux autorisés par le permis initial ne sont pas achevés - sans que la partie intéressée ait à établir devant le juge l'absence d'achèvement de la construction ou que celui-ci soit tenu de procéder à une mesure d'instruction en ce sens - et si, d'autre part, les modifications apportées au projet initial pour remédier au vice d'illégalité ne peuvent être regardées, par leur nature ou leur ampleur, comme remettant en cause sa conception générale ; qu'à ce titre, la seule circonstance que ces modifications portent sur des éléments tels que son implantation, ses dimensions ou son apparence ne fait pas, par elle-même, obstacle à ce qu'elles fassent l'objet d'un permis modificatif ;
3. Considérant qu'il ressort des pièces du dossier soumis aux juges du fond que, par un arrêté du 27 septembre 2007, le maire de Toulouse a autorisé le transfert au profit de la SCI Square de Jade d'un permis de construire accordé le 25 août 2006 à la société Omnium Invest, en vue de construire trois bâtiments destinés à la création de soixante-dix logements ; qu'un permis de construire modificatif a été délivré à cette SCI par un arrêté du 25 septembre 2008 ; qu'à la demande de M. B...et de MmeA..., le tribunal administratif de Toulouse a, par un jugement du 9 février 2012, annulé le permis de construire modificatif ainsi que la décision du 19 janvier 2009 rejetant le recours gracieux formé contre ce permis en jugeant qu'il méconnaissait les dispositions du règlement du plan local d'urbanisme de la commune relatives à l'implantation des constructions par rapport aux limites séparatives ; que, par l'arrêt attaqué, la cour administrative d'appel de Bordeaux a confirmé ce jugement, après avoir estimé que l'illégalité affectant le permis de construire au regard des règles régissant la distance à la limite séparative ne pouvait pas être régularisée en application de l'article L. 600-5 du code de justice administrative ;
4. Considérant que, pour statuer ainsi, la cour a relevé que les balcons dépassaient en surplomb de 44 centimètres la bande de 17 mètres à l'intérieur de laquelle les bâtiments devaient être implantés en vertu de l'article 7 (UB1) du règlement du plan local d'urbanisme et que ce dépassement entraînait, selon le même article, l'application de la règle selon laquelle la distance minimale d'implantation par rapport aux limites séparatives doit être égale à la hauteur de la construction ; qu'elle en a déduit, compte tenu de ce que la hauteur des bâtiments était supérieure à cette distance, une méconnaissance des dispositions de l'article 7 (UB1) ; qu'elle a enfin relevé, pour juger que cette illégalité n'était pas régularisable, que compte tenu de leurs caractéristiques architecturales et de leur inclusion dans les immeubles, les balcons en constituaient des " éléments indissociables " et qu'il n'était pas allégué que les bâtiments ne seraient pas construits ;
5. Considérant qu'il résulte de ce qui a été dit au point 2 qu'en soumettant à de telles conditions l'application des dispositions de l'article L. 600-5 du code de l'urbanisme, la cour a entaché son arrêt d'erreurs de droit ; que, par suite, et sans qu'il soit besoin d'examiner les autres moyens du pourvoi, la commune de Toulouse est fondée à en demander l'annulation ;
6. Considérant qu'il n'y a pas lieu, dans les circonstances de l'espèce, de faire droit aux conclusions présentées par la commune de Toulouse et par la SCI Square de Jade au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative ;
D E C I D E :
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Article 1er : L'arrêt de la cour administrative d'appel de Bordeaux du 31 octobre 2013 est annulé.
Article 2 : L'affaire est renvoyée à la cour administrative d'appel de Bordeaux.
Article 3 : Le surplus des conclusions du pourvoi de la commune de Toulouse est rejeté.
Article 4 : Les conclusions présentées par la SCI Square de Jade au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées.
Article 5 : La présente décision sera notifiée à la commune de Toulouse, à M. B...et Mme A..., et à la SCI Square du Jade.