L'échéancier des décrets d'application de la loi du 17 août 2015 relative à la transition énergétique pour la croissance verte

Le site Legifrance propose, sous forme d'un tableau, un échéancier de la publication des décrets d'application de la loi n°2015-992 relative à la transition énergétique pour la croissance verte. Un instrument utile pour faire le point sur la mise en application d'une loi présentée comme l'une des lois les plus importantes du quinquennat.

La consultation de l'échéancier d'application de la loi n°2015-992 permet de faire le point sur la mise en œuvre de ce texte important. Certes, le processus de transition énergétique ne se résume pas à cette loi mais cette dernière a été présentée comme en constituant un levier important. Et les difficultés inhérentes à l'élaboration ou à la révision du cadre juridique relatif à la transition énergétique ou à l'économie circulaire peuvent avoir des conséquences pour la réalisation des objectifs fixés.

Il est donc intéressant de faire le point aujourd'hui sur la mise en œuvre de la loi n°2015-992 du 17 août 2015 relative à la transition énergétique, et ce, pour plusieurs motifs.

- En premier lieu, la loi a été publiée il y a bientôt six mois. Ce qui constitue un délai raisonnable pour vérifier si le texte voté par le Parlement est susceptible de produire rapidement ou non les effets attendus. A ce jour, force est de constater que de nombreuses mesures clés de cette loi n'ont pas encore fait l'objet des décrets d'application attendus.

- En deuxième lieu, à mesure que l'élection présidentielle se rapproche, il deviendra plus délicat pour l'Etat de procéder à des choix qui pourront, éventuellement, entrer en "interférence" avec la campagne électorale. L'histoire du droit de l'environnement enseigne qu'il est rare que des textes comportant des enjeux environnementaux importants soient adoptés dans le contexte de cette campagne électorale. Il serait notamment préférable qu'un texte comme la programmation pluriannuelle de l'énergie soit publié hors contexte électoral.

- En troisième lieu, ce bilan d'étape permet aussi de savoir si la mise en œuvre de la loi est proche ou, dans une hypothèse pessimiste, incertaine même à long terme. Plus le temps passe, plus il est possible que le texte même de la loi du 17 août 2015 ne soit modifié par une autre loi ou soit appelé à être modifié en raison de l'entrée en vigueur d'une norme de valeur juridique supérieure. A titre d'exemple, l'Union européenne va élaborer, tout au long de l'année 2016, le "Paquet européen relatif à l'économie circulaire". Le contenu de ce paquet de directives correspond au titre IV de la loi du 17 août 2015, consacré aux déchets et à l'économie circulaire.

La lecture de l'échéancier d'application de la loi du 17 août 2015, dans sa version à jour au 29 janvier 2016, apporte les éléments d'information suivants.1. Il révèle que cette loi comporte au moins 160 dispositions qui appellent la publication d'une disposition réglementaire pour être mises en œuvre.

Il convient de rappeler, d'une part qu'un article de loi peut comporter plusieurs dispositions législatives, d'autre part, qu'une disposition législative peut se suffire à elle-même pour être immédiatement applicable ou, à l'inverse, appeler une disposition réglementaire (qui sera insérée dans un décret par exemple) pour être applicable. Le nombre élevé de dispositions de cette loi supposant une disposition réglementaire s'explique par le fait qu'il s'agit pour beaucoup d'une loi d'orientation, d'objectifs, qui renvoie fréquemment au Gouvernement le soin de définir, par des décisions réglementaires, les moyens de nature à atteindre lesdits objectifs.

2. Il enseigne que, sur ces 160 dispositions, seules 19 ont d'ores et déjà fait l'objet de dispositions réglementaires d'application.

Lesdites dispositions réglementaires d'application ont été inscrites dans 13 décrets différents. A première lecture, ce nombre réduit de dispositions réglementaires d'application laisse penser que la publication des décrets d'application de la loi du 17 août 2015 accuse un retard certain : environ 140 dispositions de la loi du 17 août 2015 qui devaient faire l'objet d'un décret d'application n'en ont pas encore pas bénéficié.

Toutefois, cette approche purement quantitative n'est pas suffisante. Les 160 dispositions législatives précitées ne sont pas toutes aussi structurantes pour la mise en œuvre de la loi. Il convient donc de combiner une approche quantitative et qualitative. Toutefois, même cette approche combinée semble démontrer que la mise en œuvre de la loi du 17 août 2015 s'avère difficile.

3. Il enseigne que, pour l'Etat lui-même, la publication des décrets d'application de la loi du 17 août 2015 connaît un certain retard.

En effet l'échéancier d'application de la loi fait état des dates de publication attendues pour les décrets d'application. 68 dispositions législatives sur 160 devaient être publiées en 2015, parfois, en octobre, mais ne l'ont toujours pas été. Ainsi, la moitié des décrets d'application de la loi du 17 août 2015 devait être publiée en 2015 mais ne l'a pas encore été.

4. Il démontre que nombre de dispositions "structurantes" de la loi du 17 août 2015 attendent leur décret d'application.

Selon une approche qualitative, l'essentiel est de vérifier si les dispositions les plus importantes de la loi du 17 août 2015 ont bien été l'objet d'une disposition réglementaire d'application. Or, s'agissant de la loi du 17 août 2015, plusieurs de ses mesures clés ne peuvent être appliquées faute de décret.

A titre d'exemple, les décrets d'application suivants sont attendus.

- les dispositions réglementaires relatives à la première programmation pluriannuelle de l'énergie ne sont pas attendues avant mai 2016 (article 176 de la loi). Or, c'est cette programmation qui doit constituer la "feuille de route" de la transition énergétique. On notera que l'Etat n'a pas non plus indiqué de quelle manière sera réalisé l'objectif de réduction de la part du nucléaire dans la production d'électricité ni publié le décret relatif à la réforme du régime des installations nucléaires de base (articles 124 à 127 de la loi) ;

- les dispositions réglementaires relatives à la réforme du droit de l'urbanisme sont, pour la plupart, encore attendues. Ainsi, le décret d'application de l'article 14 de la loi relatif aux travaux embarqués permettant d'atteindre, en une ou plusieurs étapes, pour chaque bâtiment ou partie de bâtiment, un niveau de performance énergétique compatible avec les objectifs de la politique énergétique nationale, est annoncé pour février 2016

- les dispositions réglementaires relatives à l'importante réforme de l' obligation d'achat du complément de rémunération pour les énergies renouvelables demeurent attendues (article 104 de la loi) ;

- le décret relatif aux règles d'implantation des éoliennes vis à vis des installations militaires, des équipements de surveillance météorologique et de navigation aérienne devrait être publié en juin 2016 (article 141 de la loi) ;

- le décret relatif aux conditions d'application de l'interdiction des sacs plastiques à usage unique, à la teneur biosourcée minimale des sacs en matières plastiques exemptés de l'interdiction et modalités d'information du consommateur, dont la publication était envisagée en octobre 2015, entrera en vigueur le 1er juillet 2016 (Article 75 de la loi) ;

- les dispositions réglementaires relatives à l'intégration de l'objectif de transition vers une économie circulaire dans le schéma de promotion des achats publics responsables sont attendues ce mois de janvier 2016 (article 76 de la loi) ;

- le décret relatif à la reprise des déchets du BTP chez les distributeurs, qui soulève de nombreuses questions juridiques devait être publié en octobre 2015 ;

- le décret relatif à l'encadrement des installations de stockage de déchets inertes (ISDI) devait être publié en octobre 2015 ;

- le décret relatif à la réforme du régime juridique des concessions hydrauliques devait être publié en décembre 2015 ;

- le décret relatif au "montant minimal du plafond de garantie des contrats souscrits, leurs durées de garantie et les obligations que les professionnels sont tenus de respecter dans le cadre de l'exploitation et de l'ouverture des travaux d'exploitation des gîtes géothermiques de minime importance" est annoncé pour février 2016.

- le décret relatif au chèque-énergie devait être publié en novembre 2015. Un expérimentation dans certains territoires pourrait préalablement être réalisée.

Cette liste n'est pas exhaustive.

5. L'échéancier d'application de la loi ne donne cependant pas d'information sur les causes de ce retard.

Il n'y a jamais une mais plusieurs causes du retard qui peut être pris par l'administration dans le travail de publication des décrets d'application d'une loi comme celle du 17 août 2015. D'une loi à l'autre, ces causes sont généralement identiques.

Elles peuvent tenir : au nombre élevé de textes, souvent complexes à rédiger, pour une administration dont les moyens humains, notamment en juristes, peuvent s'avérer insuffisants ; à la nécessité de procéder encore à des arbitrages politiques qui n'avaient pas encore été réalisés lors du vote de la loi ; à la persistance ou à l'apparition de questions de droit qui doivent être réglées préalablement à la publication d'un décret pour que sa légalité ne puisse être remise en cause ; à la nécessité de respecter une procédure de notification du texte à la Commission européenne ; à l'intervention d'acteurs économiques, politiques ou associatifs qui alertent le Gouvernement sur les conséquences d'une publication, rapide, pas assez rapide, en l'état ou sans telle ou telle modification, de tel ou tel texte.

Conclusion. La publication des décrets d'application d'une loi est une problématique récurrente qui ne concerne pas que la loi du 17 août 2015 relative à la transition énergétique pour la croissance verte. Reste que l'attente d'un décret d'application contribue à son tour à l'incertitude juridique. Laquelle peut nuire au développement des industries, activités et services en lien avec la transition énergétique.

Cabinet d'avocats Gossement